Radni mogą tworzyć kluby radnych na zasadach określonych w statucie. Są one formą organizowania się radnych, a ustawy nie określają żadnych zasad ich tworzenia, odsyłając w całości do rozwiązań statutowych.

Przy ustalaniu zasad działania klubów radnych rada powinna mieć na względzie konstytucyjną zasadę wolności zrzeszania się, która musi być rozumiana jako wolność zakładania klubów i zrzeszania się w nich przez radnych. Ograniczeniem tego rodzaju wolności byłoby ustanowienie zbyt wysokiego progu liczbowego tworzenia klubów radnych.

Konstytucyjną zasadę wolności zrzeszania się potwierdza art. 23 ustawy o samorządzie gminnym, który przyznaje radnym prawo tworzenia klubów i nie wprowadza w tej materii żadnych dodatkowych wymogów ani ograniczeń. Określając zasady działania klubów, rada nie może więc wprowadzać ograniczeń, które nie pozwalałyby na korzystanie przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według określonych kryteriów, najczęściej społecznych lub politycznych.

Ustanowienie w statucie wysokiego progu liczbowego tworzenia klubów radnych przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady (np. określenie pięciu radnych jako minimalnej liczny radnych tworzących klub, przy ustawowym składzie rady wynoszącym 15 radnych ) stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. A także dezawuuje wolność zrzeszania się, rozumianą jako wolność zakładania klubów przez radnych.

Rada co prawda posiada kompetencje do samodzielnego i niezależnego kształtowania swojej wewnętrznej organizacji, ale zapisy statutu nie mogą zawierać unormowań sprzecznych z przepisami ustawowymi. Dlatego też, rada nie może pozbawić radnych prawa tworzenia klubów ani wprowadzić takich rozwiązań, które znacznie ograniczają prawo zrzeszania radnych w klubach.

Ustalając progi liczbowe uprawniające do tworzenia klubów radnych, rada powinna wziąć pod uwagę występujące realia, takie jak liczebność rady oraz wytworzony w niej układ społeczno-polityczny.

Źródło: Orzecznictwo NSA, nieprawomocne