Przepisy Rozdziału 7 ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają regulacji pozwalającej zgromadzeniu związku międzygminnego ustalać diety i zwrotu kosztów podróży dla członków tego zgromadzenia w oparciu o art. 25 ust 4 ustawy, gdyż adresatem tego przepisu są wyłącznie radni. Tak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. III SA/Lu 732/11. Poniżej prezentujemy fragmenty uzasadnienia.
Związek międzygminny nie jest gminą. Mimo ewidentnej więzi owego związku z uczestniczącymi w nim gminami, związek ma osobowość prawną i dysponuje pełną samodzielnością. Z kolei członków zgromadzenia nie można uznać za radnych, gdyż nie wiąże ich ze związkiem mandat z tytułu wykonywania funkcji członka organu stanowiącego związku. "Potwierdza to sama ustawa, konsekwentnie posługując się pojęciem "członek" zgromadzenia, a nie "radny" zgromadzenia. Członkostwo zgromadzenia ma charakter organizacyjny. W stosunku do organu wykonawczego gminy - uczestnika związku powstaje ono z chwilą dokonania wyboru danej osoby na stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wobec innych osób, reprezentujących gminę - uczestnika, powstaje ono z chwilą podjęcia stosownej uchwały przez radę gminy. (Kazimierz Bandarzawski [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym - Wydanie 3, str. 587; Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis W-wa 2007 r.) ."
Nie można postawić znaku równości między członkiem zgromadzenia związku międzygminnego, a radnym rady gminy również z tego względu, że członkami zgromadzenia są - z mocy prawa wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast). Mogą natomiast nimi być inne osoby (zastępca wójta, radny) desygnowane przez gminy - uczestników związku, na wniosek wójta (czyli osoby de facto zależne od wójta będącego organem wykonawczym gminy). Powstałaby zatem paradoksalna sytuacja, w której członek zgromadzenia będący wójtem (organ wykonawczy gminy) albo zastępcą wójta, poprzez stosowanie art. 69 ust. 3 u.s.g., uzyskałby świadczenia należne tylko radnym na mocy art. 25 ust. 4 u.s.g.
Z utrwalonego stanowiska judykatury wynika, że stosowanie przepisu prawa "odpowiednio" oznacza niezbędną adaptację stosowanej normy do zasadniczych celów i specyfiki instytucji prawnej , do której norma ma być zastosowana (por. wyroki NSA: z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1837/10; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1076/10; z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 686/10).
Nie ma podstaw do "odpowiedniego" stosowania wobec członków zgromadzenia związku międzygminnego przepisu art. 25 ust. 4 u.s.g., w myśl którego: "na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych."
Zauważyć bowiem trzeba, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 69 ust. 3 u.s.g., wolą ustawodawcy było, aby do zgromadzenia związku odpowiednio stosować przepisy dotyczące rady gminy. Przepisy Rozdziału 7 u.s.g. nie zawierają natomiast regulacji pozwalającej zgromadzeniu związku międzygminnego ustalać diety i zwrot kosztów podróży dla członków tego zgromadzenia w oparciu o art. 25 ust 4 u.s.g., gdyż adresatem tego przepisu są wyłącznie radni.
Na marginesie tylko wspomnieć należy, że regulację zbieżną z unormowaniem zawartym w art. 25 ust. 4 u.s.g., ustawodawca wprowadził jedynie w stosunku do przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz jej członków, a nadto członków rady dzielnicy (osiedla) i rady sołeckiej (zob. art. 37b ust. 1 i 2 u.s.g.).
Ubocznie skład orzekający wyraża pogląd, że członkom zgromadzenia związku międzygminnego przysługuje zwrot rzeczywiście poniesionych kosztów podróży, o ile te koszty nie zostały pokryte przez gminy - uczestników związku. Nie można bowiem wymagać od osób pełniących pewne funkcje społecznie, w interesie społeczności lokalnej, aby działały altruistycznie i "dopłacały" do wykonywanych funkcji. Nie ma natomiast podstawy prawnej, aby w tym zakresie stosować rozwiązania analogiczne do rozwiązań przyjętych w stosunku do radnych, tj. przewidziane w art. 25 ust. 4 i 10 u.s.g. oraz w przepisach cyt. wcześniej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r.
Źródło: Orzecznictwo NSA
