Tekstem tym otwieramy serię artykułów na temat samorządowych programów ochrony środowiska. W pierwszej kolejności zostaną omówione przepisy prawa dotyczące programów, następnie wyniki kontroli NIK dotyczące właśnie programów, natomiast na końcu przedstawione będą najważniejsze wątki z orzecznictwa sądów administracyjnych. 

Część 1 – O czym mówimy

Polityka ochrony środowiska

Podstawowym aktem prawnym, w którym można znaleźć informacje dotyczące programów ochrony środowiska jest – jak można się domyślić – ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska.

Programy ochrony środowiska wiążą się nierozerwalnie z polityką ochrony środowiska. Czym zatem jest polityka ochrony środowiska? Zgodnie z art. 13 Prawa ochrony środowiska polityką ochrony środowiska nazywamy zespół działań mających na celu stworzenie warunków niezbędnych do realizacji ochrony środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.

Wielopoziomowość

W świetle przepisów Prawa ochrony środowiska polityka ochrony prowadzona jest niejako na kilku poziomach. Po pierwsze prowadzi się ją na podstawie strategii rozwoju, programów i dokumentów programowych, o których mowa w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Obecnie kluczowym dokumentem strategicznym dot. omawianego zakresu jest „Strategia Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko – perspektywa do 2020 r.”, przyjęta przez Radę Ministrów uchwałą z dnia 15 kwietnia 2014 roku. Zostanie ona niebawem zmieniona przez „Politykę ekologiczną państwa 2030”, nad której projektem prowadzone są już zaawansowane prace (ostatnia wersja projektu z dnia 16 stycznia 2019 r.). Zastąpi ona postanowienia wcześniejszego dokumentu w zakresie kwestii środowiskowych. Nie można zapominać również np. o średniookresowej strategii rozwoju kraju, czyli Strategii na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, przyjętej przez Radę Ministrów uchwałą z dnia 16 lutego 2016 roku.

Prawo ochrony środowiska wskazuje równocześnie na to, że polityka ochrony środowiska jest prowadzona za pomocą wojewódzkich, powiatowych i gminnych programów ochrony środowiska – i to zgodnie ze wstępną zapowiedzią na nich będziemy się koncentrować.

Treść i ramy proceduralne

Jak w praktyce wygląda opracowanie i przyjęcie programu? Po pierwsze, organ wykonawczy danej jednostki samorządu, w celu realizacji polityki ochrony środowiska, sporządza odpowiednio wojewódzkie, powiatowe i gminne programy ochrony środowiska, uwzględniając cele zawarte w strategiach, programach i dokumentach programowych, uregulowanych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zwróćmy uwagę na to, że ustawodawca nie wyłączył tutaj jakichkolwiek dokumentów strategicznych – także należy wziąć pod uwagę cele znajdujące się np. w długookresowej strategii rozwoju kraju czy strategii rozwoju województwa. Niemniej zasadnicze znaczenie mają dokumenty wymienione w poprzednim fragmencie.

Co do treści samego programu, warto odesłać Czytelników do „Wytycznych do opracowania wojewódzkich, powiatowych i gminnych programów ochrony środowiska”, opublikowanych przez Ministerstwo Środowiska we wrześniu 2015 roku, a dostępnych tutaj.

Przy sporządzaniu programu ochrony środowiska zapewnia się możliwość udziału społeczeństwa – na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – w szczególności chodzi o art. 39-43 tej ustawy. O tej ustawie szerzej powiemy w następnym tekście z serii, gdyż omówienia wymaga nie tylko kwestia udziału społeczeństwa, lecz przede wszystkim wątek sporządzenia dokumentacji prognozy oddziaływania na środowisko oraz przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko z udziałem społecznym.

Wracając do Prawa ochrony środowiska – gotowy projekt programu podlega zaopiniowaniu przez:

1. ministra właściwego do spraw środowiska – w przypadku projektów wojewódzkich programów ochrony środowiska;
2. organ wykonawczy województwa – w przypadku projektów powiatowych programów ochrony środowiska;
3. organ wykonawczy powiatu – w przypadku projektów gminnych programów ochrony środowiska.

Zaopiniowanie następuje w trybie przewidzianym przez ustrojowe ustawy samorządowe – oczywiście z wyłączeniem ministra właściwego do spraw środowiska, co stanowi pewną lukę. Po dokonaniu zaopiniowania, które jak wiemy jest niewiążącą formą współdziałania – opinię można uwzględnić lub nie – program uchwala organ stanowiący danej jednostki samorządu.

Na jaki okres?

Jak wskazano wcześniej, program musi być zgodny z dokumentami strategicznymi i planistycznymi umocowanymi w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W związku z tym, że średniookresowa strategia rozwoju kraju przyjmowana jest na okres od 4 do 10 lat, a okres ten odnosi się także do tzw. innych strategii – w naszym przypadku „Strategii Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko…” czy projektowanej „Polityki ekologicznej państwa…” – to programy ochrony środowiska są co do zasady przyjmowane na okres czterech lat, z przyjęciem perspektywy kolejnych czterech lat. Nie jest to jednak termin uregulowany ustawowo.

Raportowanie

Dla omawianych programów przewidziano mechanizm raportowania. W pierwszej kolejności organ wykonawczy danej j.s.t. sporządza co 2 lata raport z wykonania programu, który przedstawia organowi stanowiącemu. Po takim przedstawieniu raporty są przekazywane przez organ wykonawczy województwa, powiatu i gminy odpowiednio do ministra właściwego do spraw środowiska, organu wykonawczego województwa i organu wykonawczego powiatu.

W następnej części: Programy ochrony środowiska a oddziaływanie na środowisko.