Zgodnie z brzmieniem art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty.
Zarówno powyższy przepis, jak również żaden inny przepis ustawy o systemie oświaty, nie określa przesłanek, których zaistnienie winno przemawiać za wydaniem pozytywnej czy też negatywnej opinii w przedmiocie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Co jednak oczywiste, a wynikające wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, kurator oświaty, jako organ władzy publicznej, realizując przypisane mu obowiązki, obowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta, w powiązaniu z ideą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wymaga, aby określone formy działań organów administracji nie budziły wątpliwości odnośnie przesłanek, którymi organy te kierują się przy załatwianiu określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej.
Aby możliwe było określenie, jaki powinien być wyrażony w opinii zakres argumentacyjny kuratora oświaty, czyli do jakich danych winien odnieść się wydając opinię o połączeniu w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum w oparciu o powyższy przepis, koniecznym jest ustalenie pozycji i kompetencji tego organu. Pozycja i kompetencje kuratora oświaty uregulowane zostały w ustawie o systemie oświaty określone zostały w ustawie o systemie oświaty. Analiza przepisów tego aktu prawnego wskazuje, że kurator oświaty posiada głównie uprawnienia koordynacyjne i władczo-kontrolne w stosunku do szkół. Realizuje politykę oświatową państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, które winny być zgodne z polityką oświatową państwa. Wykonywany przez kuratora oświaty nadzór pedagogiczny na terenie województwa obejmuje całość zagadnień edukacyjnych. Sprawowany jest on nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami oraz placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym nad niepublicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólnokrajowym, które znajdują się na obszarze danego województwa. Kurator jest organem odpowiedzialnym przede wszystkim za jakość edukacji na szczeblu województwa, posiada także szereg uprawnień kontrolnych w stosunku do szkół zarówno publicznych, jak i niepublicznych. Zauważyć przy tym należy, że ustawa o systemie oświaty nie precyzuje pojęcia "nadzór pedagogiczny". Jego zakres określony został w art. 31 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym nadzór pedagogiczny polega na m.in. ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, analizowaniu i ocenianiu efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 maja 2002 r. (K 29/00, publ. OTK-A 2002/3/30, Lex nr 54064) wskazał, iż polski system oświatowy jest integralną całością, na którą składa się suma różnych zadań i kompetencji wielu jednostek organizacyjnych, organów publicznych. Suma tych zadań i kompetencji rozpisana została na działania wielu podmiotów, z których każdy ma zadania i kompetencje określone i przypisane mu przez przepisy prawa. Zasada państwa prawa wyklucza nakładanie się na siebie zadań i kompetencji różnych organów i z tej perspektywy należy ocenić kwestię kompetencji kuratora oświaty do wydawania opinii w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum. Funkcja jaką w sprawie takiego połączenia pełni kurator oświaty nie ma oczywiście nic wspólnego z nadzorem kuratora nad jednostką samorządu terytorialnego, jednakże kompetencje przypisane kuratorowi oświaty, a także jego pozycja legitymują go do wydawania wiążącej organ prowadzący opinii w tym zakresie. Opinia ta ma charakter autonomiczny.
Jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2012 r. (I OSK 203/12), opinia ta nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem, do których należałoby stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także przepisy dotyczące uzasadnienia tych aktów. Nie można więc przyjmować, by opinia kuratora oświaty w przedmiocie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum miała zawierać takie uzasadnienie, jakie wymagane jest w przypadku kwalifikowanych aktów administracyjnych.
Opiniując sprawę połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum, kurator oświaty przedstawia swoje stanowisko, jako uprawniony do tego organ administracji rządowej, realizujący politykę oświatową Państwa, a zatem motywy, jakie organ nadzoru pedagogicznego przedstawia w swojej opinii, mają walor czysto merytoryczny (fachowy). Argumentacja jaką posługuje się organ powinna być przy tym jasna, tak aby nie wzbudziła wątpliwości co do przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.
Przepisy ustawy o systemie oświaty przewidują połączenie w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum, ale jest to wyjątek od zasady odrębności tych szkół przyjętej podczas reformy edukacji w 1999 r. Aby zatem uzasadnione było pozytywne zaopiniowanie odstąpienia od przyjętych zasad, organ prowadzący poszczególne szkoły winien wykazać, że połączenie szkół poprawi warunki nauki i zwiększy szanse edukacyjne uczniów. Wydanie opinii pozytywnej w oparciu jedynie o przesłanki ekonomiczne i organizacyjne, nie jest możliwe, gdyż stałoby w sprzeczności z zadaniami kuratora w zakresie realizacji polityki oświatowej państwa. Polityka ta kształtowana jest zasadniczo przy uwzględnieniu zasad przeprowadzonej reformy oświatowej i poprzez przyjmowanie przez Ministra Edukacji Narodowej podstaw programowych.
Źródło: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2014 r. I OSK 2497/13
