Jak podzielić rezerwę części oświatowej subwencji ogólnej, gdy wnioski samorządów znacznie przekraczają pulę rezerwy? Przed takim problemem stanął w bieżącym roku resort edukacji. Problem ten dotyczy również przedstawicieli JST, ponieważ przepisy art. 28 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowią, iż rezerwą dysponuje minister finansów po zasięgnięciu opinii: ministra edukacji i reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego. W praktyce rolę tę pełni zespół ds. edukacji Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Członkowie zespołu opiniują przygotowaną przez MEN zbiorczą propozycję z wartościami dofinansowania dla poszczególnych JST, które o to wystąpiły. Dyskusja na ten trudny temat odbyła się na ostatnim posiedzeniu zespołu 18 września.

Na co można przeznaczyć zwiększenie subwencji oświatowej?

Wysokość rezerwy określona jest w ut. 2 art. 28 udjst. Wynosi ona 0,4 proc. wartości części oświatowej subwencji. na rok bieżący wychodzi kwota 172,3 mln zł (bez doliczania na zrazie zwrotów subwencji oświatowej). Co roku ustalane są kryteria przyznawania samorządom zwiększenia przekazanej subwencji. Na rok 2018 obowiązuje dziewięć kryteriów:

1. Wzrost zadań szkolnych i pozaszkolnych, polegającego na wzroście liczby uczniów przeliczeniowych w stosunku do danych przyjętych do naliczenia algorytmem części oświatowej subwencji ogólnej na 2018 r.”. W sytuacji, gdy po dniu sprawozdawczym 30 września wzrosła liczba zadań oświatowych, jednostka samorządu terytorialnego może ubiegać się o  zwiększenie wartości subwencji oświatowej na 2018 r;
2. Pomoc JST w usuwaniu skutków zdarzeń losowych w budynkach szkół (placówek) publicznych prowadzonych (dotowanych) przez jednostki samorządu terytorialnego – z wyłączeniem przedszkoli ogólnodostępnych oraz innych form wychowania przedszkolnego;
3. Pomoc JST w usuwaniu skutków działania żywiołów w budynkach szkół (placówek) publicznych prowadzonych (dotowanych) przez jednostki samorządu terytorialnego. Kryterium dotyczy tylko budynków szkół i placówek (z wyłączeniem budynków przedszkoli ogólnodostępnych oraz innych form wychowania przedszkolnego) położonych na obszarze gmin wymienionych w wykazie stanowiącym załącznik do stosownego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie gmin poszkodowanych w wyniku działania żywiołu, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych;
4. Dofinansowanie kosztów związanych z wypłatą odpraw dla zwalnianych nauczycieli w szkołach i placówkach oświatowych w trybie art. 20 Karty nauczyciela albo przechodzących na emeryturę na podstawie art. 88 KN w związku z art. 225 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę –
   Prawo oświatowe lub z art.20 ww. ustawy Karta Nauczyciela;
5. Dofinansowanie przekształcania gimnazjów w szkoły podstawowe;
6. Dofinansowanie doposażenia szkół i placówek w zakresie pomieszczeń do nauki w nowo wybudowanych budynkach, nowych pomieszczeń do nauki pozyskanych w wyniku adaptacji oraz pomieszczeń dla szkół rozpoczynających kształcenie w nowych zawodach;
7. Dofinansowanie wyposażenia w pomoce dydaktyczne niezbędne do realizacji podstawy programowej z przedmiotów przyrodniczych w szkołach podstawowych. Dofinansowanie obejmuje wyposażenie w pomoce dydaktyczne niezbędne do realizacji podstawy programowej przedmiotów przyrodniczych (biologia, geografia, chemia i fizyka). Program wsparcia finansowego zaprojektowany jest na 4 lata;
8. Korekta części oświatowej subwencji ogólnej z tytułu błędów statystycznych (powstałych przy agregowaniu danych
   systemu informacji oświatowej przez kuratoria oświaty lub MEN);
9. Inne zadania o jednorazowym charakterze nieuwzględnione w części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2018. Do tego kryterium nie zalicza się m.in. remontów bieżących, zadań o charakterze inwestycyjnym, kosztów związanych z urlopami dla poratowania zdrowia, skutków awansu
   zawodowego nauczycieli, wydatków bieżących na utrzymanie szkół i wynagrodzenia.

Jak było w 2017?

Z danych MEN wynika, iż w ubiegłym roku kwota subwencji wynosiła 167,6 mln zł oraz do tego doszło 9,8 mln ze zmniejszeń subwencji. Łącznie dało to 177,4 mln zł. MEN pozytywnie rozpatrzył łącznie ponad 2,4 tys. wniosków jednostek samorządu terytorialnego, 1372 jednostki otrzymały wsparcie z rezerwy. Procentowo najwięcej z tytułu zwiększenia zadań oświatowych (34,4 proc.) oraz z tytułu odpraw dla zwalnianych nauczycieli (23,6 proc.). Jak oszacował resort, 53,4 proc. wydatków związanych było z wdrażaną reformą, w tym najwięcej na gimnazja przekształcone w szkoły podstawowe. Pod względem typu JST najwięcej z rezerwy otrzymały gminy (niemal 60 proc.), następnie miasta na prawach powiatu 27 proc. Powiaty 13 proc, województwa 0,35 proc. Przytaczając te dane warto przywołać komentarze przedstawicieli strony samorządowej z posiedzenia zespołu edukacji 18 września. W ich opinii niektóre rodzaje kosztów nie powinny być finansowane z rezerwy. Szczególnie te bezpośrednio związane z wdrażaniem reformy. Są one wydatkami extra i powinny mieć zapewnione extra źródło finansowania, by nie pomniejszać puli na zwiększenie subwencji samorządom, które wykażą zwiększenie zadań oświatowych, czy inne powody powiększenia wydatków.

Rośnie liczba orzeczeń, a wraz z nią - koszty

Jak wynika z przedstawionych przez departament współpracy z samorządem terytorialnym MEN danych na rok 2018, łączna kwota wnioskowana przez jednostki samorządu terytorialnego w ramach poszczególnych kryteriów przewyższa kwotę rezerwy. Do 18 września w ramach pierwszej tury resort przyznał z rezerwy samorządom już ponad 82,5 mln, tj. ponad 45 proc. całej kwoty rezerwy na bieżący rok. Z tego zdecydowanie najwięcej z tytułu pomocy dydaktycznych do sal przyrodniczych. To stanowi ponad 77 proc. całej obliczonej do 18 września wartości dofinansowania. Zdecydowanie na dalszych miejscach było doposażenia pomieszczeń do nauki oraz wyposażenia nowych pomieszczeń raz wyposażenia pomieszczeń i świetlic.

Z danych MEN wynika również, że z roku na rok zwiększa się liczba wydawanych przez poradnie psychologiczno-pedagogiczne orzeczeń o specjalnych potrzebach edukacyjnych. Liczba uczniów z różnymi niepełnosprawnościami w ogólnej liczbie uczniów od 2014 r. zaczęła rosnąć. W roku 2017 udział ten wynosi 3,3 proc. Wydaje się na pierwszy rzut oka, ze to niewiele. Ale niepokojącą dynamikę pokazuje wzrost liczby orzeczeń dla uczniów autystycznych, szczególnie z syndromem Aspergera. W relacji rok do roku są to wzrosty o ok. 26 proc. Pociąga to za sobą proporcjonalny wzrost z roku na rok (o ok. 60-70 mln zł) kosztów finansowania edukacji tych uczniów.

Dzielenie „biedy”

W roku bieżącym wartość wniosków od samorządów z tytułu przyrostu zadań oświatowych znacznie przekroczyła wartość rezerwy. Aby zachować jednolitość dofinansowania wzrostu kosztów z tytułu tego kryterium w I i II turze naboru wniosków w opinii MEN niezbędne jest ograniczenie kwoty przyznanej w I turze naboru wniosków. Poza tym ogólna konkluzja resortu jest taka, że utrzymanie dotychczasowego modelu finansowania tego kryterium w wysokości 100 proc. wnioskowanych kwot jest niemożliwe. Na przyszłość konieczne będzie albo zwiększenie rezerwy albo zmiana kryterium. W dyskusji na posiedzeniu zespołu pojawił się również watek przeanalizowanie przepisów dotyczących orzekania o tzw. niepowodzeniach szkolnych.

W związku z zaistniałą sytuacją pojawił się zasadniczy problem - o ile pomniejszyć i od czego liczyć pomniejszenie. Jaką przyjąć bazową wartość, od której resort miałby odliczać wskaźnik obniżenia dofinansowania, który przyjął na poziomie 35 proc. Możliwości są dwie. Albo kwota wyliczona z pomnożenia liczby tzw. przeliczeniowych uczniów przez wartość standardu A, albo przyjęcie jako bazy do pomniejszenia - wartości wniosku samorządu. Problem polega na tym, że w przypadku poszczególnych samorządów są różnice pomiędzy wartościami. Jedne samorządy wnioskowały o kwotę mniejszą od wynikającej z kalkulacji, inne o większą.

W dyskusji na posiedzeniu zespołu edukacji 18 września padały argumenty za i przeciw każdej z potencjalnych opcji. Resort edukacji stał na stanowisku, by przyjąć, że władze samorządowe postępują racjonalnie i skoro chcą mniej niż wychodzi z kalkulacji, to robią to świadomie, więc nie należy dawać im "więcej". Poza tym, nie każdy tzw. przeliczeniowy uczeń powoduje zwiększenie kosztów. Z kolei ze strony samorządowej padały argumenty, że zaniżenie wnioskowanej sumy względem kalkulacji może wynikać z różnych przyczyn, w tym z braku nadziei na to, że samorząd otrzyma to, co mu się należy z kalkulacji. Władze pisząc wniosek liczą więc, że jeśli zmniejszą oczekiwania otrzymają finansowanie przynajmniej na cześć kosztów. Dlatego nie należy niejako karać samorządów za to, ze oczekują mniej, niż wynika z wyjściowej kalkulacji.

Do propozycji podziału rezerwy urzędnicy ministerstwa przyjęli ostatecznie trzecią opcję, można powiedzieć pośrednią. Polega ona na przyjmowaniu jako kwoty bazowej do pomniejszenia o przyjęty wskaźnik 35 proc. każdorazowo dla danego samorządu wartości mniejszej. Jeśli samorząd wnioskował o kwotę większą niż wynika z kalkulacji, MEN przyjął kwotę z kalkulacji. Jeśli było odwrotnie, tj. mniejsza była kwota wnioskowana przez samorząd od kwoty wynikającej z kalkulacji, jako bazę do pomniejszenia urzędnicy przyjmowali tę wnioskowaną.

A wszystko to w kontekście - jak obrazowo określił rozdysponowanie rezerwy oświatowej przewodniczący zespołu ze strony samorządowej Marek Olszewski - dzielenia biedy. Żadna z opcji nie jest dla nikogo w pełni satysfakcjonująca, a pieniędzy pozostało na tyle mało, że jakieś ciecia, i to większe niż mniejsze, muszą być wykonane. Ostatecznie to MEN zdecyduje, który z wariantów zostanie wdrożony. Szanse, że wybrany zostanie inny niż zaproponowany są nikłe. Poza tym strona samorządowa zwróciła się do ministerstwa o zorganizowanie spotkania z minister Anną Zalewską.