Prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie jest wyłączony - wobec braku wyraźnego wyłączenia ustawowego - od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r., II OSK 2075/12).
W analizowanej sprawie decyzję o pozwoleniu na przebudowę dróg gminnych wydał prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty.
Kwestią sporną było zatem to, czy prezydent miasta na prawach powiatu, działający w tej sprawie, jako starosta podlega wyłączeniu od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - przebudowę ulic gminnych, w przypadku gdy inwestorem jest Miejski Zarząd, będący jednostką organizacyjną gminy wykonującą zadania Prezydenta będącego zarządcą dróg publicznych.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta (pkt 1) i prezydent miasta (pkt 2). Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Zatem w niniejszej sprawie z jednej strony prezydent Miasta jest organem wykonawczym gminy z drugiej natomiast, posiada uprawnienia starosty. W konsekwencji tych rozwiązań, prawnych prezydent miasta łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego jak i samorządu powiatowego.
W myśl art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane starosta jest organem administracji architektoniczno - budowlanej. Właściwość tego organu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę normuje art. 82 ustawy Prawo budowlane.
Przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają żadnych regulacji szczególnych, z których wynikałoby wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę drogi gminnej występuje gmina. Z powołanych przepisów wynika wobec tego, kompetencja prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym także budowę dróg gminnych.
Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2014 r. w sprawie II OSK 3015/13, który dotyczył budowy inwestycji drogowej na podstawie art. 11a i art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a którego pogląd w pełni podzielił sąd orzekający w tej sprawie uznając, że ma on do niej także odniesienie, obecnie w kodeksie postępowania administracyjnego brak jest generalnej regulacji dotyczącej wyłączenia organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawach, w których organ ten reprezentuje jednocześnie interesy wspólnoty samorządowej.
Przepis art. 27a § 1 k.p.a., który stanowił, że organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina, został uchylony z dniem 6 grudnia 1994 r. Obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat (art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ustawy. o gospodarce nieruchomościami).
Mimo, że Ustawodawca ma świadomość że wiele miast w kraju ma status miast na prawach powiatu nie wprowadził w ustawie Prawo budowlane wyjątków od zasady sformułowanej w art. 80 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, tak jak to np. uregulował to w art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw.
Źródło: CBOSA
