Zawarcie porozumienia, o którym mowa w art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych przez zarządcę drogi, jakim jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, wymaga uprzedniego podjęcia przez radęgminy uchwały na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 8 ust. 2 i 2a ustawy o samorządzie gminnym.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażonym w wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r. II SA/Gl 1975/13 nie ma przeszkód, aby gmina jako podmiot publicznoprawny odpowiedzialna za zaspokojenie zbiorowych potrzeb mieszkańców, uczestniczyła w budowie chodników, czy teżdróg będących w zarządzie powiatu, a leżących w granicach danej gminy, w ramach współdziałania z powiatem.
Zadanie własne dotyczące "gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego"
Przepisy ustawy o drogach publicznych, w zakresie, w jakim odnosząsiędo uprawnieńi obowiązków zarządców dróg, nie mogąpodlegaćinterpretacji w oderwaniu od innych regulacji zawartych zarówno w tej ustawie jak i w innych aktach normatywnych. W pierwszej kolejności należy zwrócićuwagęna treśćart. 7 ust. 1 pkt 2ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iżdo zadańwłasnych gminy należą sprawy "gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego". Jest to więc norma o charakterze generalnym, przypisująca jednostce samorządu terytorialnego stopnia podstawowego określone zadania związane z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty. Ze wspomnianym nałożonym na gminęobowiązkiem skorelowana jest regulacja art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowiąwłasnośćwłaściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Treść przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że tylko dana jednostka samorządu terytorialnego dysponuje pełniąuprawnieńwłaścicielskich względem określonej kategorii dróg. Oprócz tego ustawa o drogach publicznych wprowadziła kategorięzarządcy drogi - a więc podmiotu, do którego właściwości należąsprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1 u.d.p.).
Porozumienie między zarządcami dróg
Na szczeblu gminy zarządcądrogi jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p.). Należy jednak zauważyć, że wyraźnie zarysowujący siępodziałobowiązków pomiędzy poszczególnych zarządców dróg ustawodawca złagodziłwprowadzając w art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, prawo do przekazania w drodze porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe, zarządzania drogami publicznymi. Powołana regulacja koreluje z art. 8ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego przejęcie zadańprzez gminępowinno nastąpićw drodze porozumienia (ust. 2a), zaśgmina powinna otrzymaćod powiatu środki w wysokości niezbędnej do wykonania przekazanego zadania (ust. 3). Nadto patrząc na regulacjęzawartąw art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i przewidzianąw niej możliwośćzawierania porozumieńprzez zarządców dróg przez pryzmat przepisów art. 7 ust. 1 pkt 2ustawy o samorządzie gminnym i art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, Sąd stoi na stanowisku, że przywołany przepis ma charakter normy kompetencyjnej, a więc przyznaje zarządcy drogi uprawnienie do zawierania porozumienia z innym zarządcądrogi. Nie oznacza to wszakże, iżdysponuje on swobodąw tym zakresie, a co za tym idzie, że do takiego porozumienia nie stosuje sięinnych przepisów normujących kwestie porozumień(tekst jedn.: art. 8 ust. 2a i art. 18 ust. 2 pkt 11 u.s.g.).
Podkreślićtrzeba, że zarządca drogi nie jest jej właścicielem, a jedynie w imieniu właściciela sprawuje zarząd drogą. Wobec tego porozumienie pomiędzy zarządcami dróg nie może byćtraktowane jako wyraz pełnej autonomii tych podmiotów w przyjmowaniu lub przekazywaniu określonych zadańzwiązanych z zarządzeniem majątkiem jednostki samorządu terytorialnego - w tym przypadku drogami. Tym samym zawarcie porozumienia, o którym mowa w art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych przez zarządcędrogi, jakim jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, wymaga uprzedniego podjęcia przez radęgminy uchwały na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 11w związku z art. 8 ust. 2i 2austawy o samorządzie gminnym.
Zwrócićw tym miejscu przyjdzie uwagę, że zarządca drogi gminnej jest jednocześnie organem wykonawczym gminy, który jąreprezentuje m.in. w przypadku zawierania porozumienia z innąjednostkąsamorządu terytorialnego. W istocie więc tego rodzaju porozumienie zawierająmiędzy sobąjednostki samorządu terytorialnego, w imieniu których działająich organy wykonawcze będące jednocześnie zarządcami dróg - zgodnie z treściąart. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo wskazaćprzyjdzie, że delegowanie na inny podmiot zadań, do realizacji których gmina jest zobowiązana ustawowo, bądźteżprzejęcie takich zadańod innej jednostki samorządu terytorialnego, nie może byćzaliczone do działańz zakresu zwykłego zarządu, które nie wymagająakceptacji organu uchwałodawczego. Wobec tego zarówno wykładnia logiczna tych przepisów jak i ich systemowa relacja wskazująna to, że sama możliwośćprzekazania zarządzania drogami publicznymi pomiędzy ich zarządcami nie daje podstaw do przyjęcia założenia, że taki zarządca, będący zarazem nie tylko organem gminy lecz, w tym przypadku, wykonujący uprawnienia właściciela, może bez zgody rady gminy przekazywaćzarządzanie drogami komuśinnemu bądźteżprzyjmowaćod innego zarządcy dodatkowe zadania.
Porozumienie dotyczące budowy chodników i dróg
W celu wspólnego wykonania zadańdotyczących budowy chodników, czy teżdróg będących w zarządzie powiatu, a leżących w granicach danej gminy, stwierdzićnależy, że zakres działania gminy obejmuje wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezależnie od innych podmiotów (art. 6 u.s.g.), może równieżwykonywaćzadania z zakresu właściwości powiatu (art. 8 ust. 2a u.s.g.), przy czym zadania te gmina może wykonywaćrównieżw drodze współdziałania z powiatem (art. 10 ust. 1 u.s.g.). Przede wszystkim należy pokreślić, że ze względu na charakter zadań, jakie zostały nałożone na gminęwspółdziałanie może dotyczyćtylko zadańpublicznych. Nie budzi wątpliwości że budowa chodnika do takich zadańnależy. Przepis art. 10 ust. 1ustawy o samorządzie gminnym zawiera więc uprawnienie do podjęcia współpracy między jednostkami samorządu terytorialnego. Gmina skorzysta zatem z niego w przypadku, gdy z jakichśprzyczyn (np. ekonomicznych, technicznych czy celowościowych) uzna to za optymalne rozwiązanie. Organem właściwym do wyrażenia woli przejęcia zadańnależących do właściwości powiatu jest, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 11ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy. Na mocy wskazanego przepisu do wyłącznej właściwości rady należy podejmowanie uchwałw sprawach przejęcia zadańo których mowa w art. 8 ust. 2i 2austawy o samorządzie gminnym. Ustawa ta nie precyzuje zatem, jaki organ będzie właściwy do podjęcia decyzji o współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego innymi niżgmina. Wydaje sięjednak, że i w takim przypadku właściwym organem będzie równieżrada gminy.
Z literalnego brzmienia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 11 jednoznacznie wynika, że znajduje on zastosowanie przy podejmowaniu uchwałw sprawach współdziałania między gminami, natomiast nie ma mowy o współdziałaniu między gminąa powiatem. Dlatego teżnależałoby przyjąć, że podstawądla podjęcia w tym zakresie uchwały przez radęgminy jest wyłącznie art. 18 ust. 2 pkt 11ustawy o samorządzie gminnym. Nie sposób zgodzićsięrównieżz takąwykładniątego przepisu, która ograniczałaby sięjedynie do możliwości przejęcia określonych zadańnależących do właściwości powiatu tylko w całości. Taka wykładnia art. 18 ust. 2 pkt 11ustawy o samorządzie gminnym pozostawałaby w sprzeczności z treściąart. 10 ust. 1 cytowanej ustawy, który dopuszcza współdziałanie pomiędzy gminąa powiatem przy realizacji zadańpublicznych. Istota współdziałania polega na wspólnym działaniu przy realizacji określonego przedsięwzięcia w ramach ustalonego pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego podziału zadań. Ponadto "przyjęcia zadań" jest niewątpliwie pojęciem szerszym obejmującym całe zadanie, co jednak nie wyklucza możliwości przyjęcia części zadańw ramach współdziałania, albowiem jeżeli ustawodawca w powołanym przepisie dopuściłmożliwośćprzejęcia całego zadania, to tym bardziej możliwe jest przejęcie części tego zadania. Tym samym nie ma przeszkód aby gmina jako podmiot publicznoprawny odpowiedzialna za zaspokojenie zbiorowych potrzeb mieszkańców, uczestniczyła w budowie chodników, czy teżdróg będących w zarządzie powiatu, a leżących w granicach danej gminy, w ramach współdziałania z powiatem. Równieżprzepisy ustawy o finansach publicznych nie sprzeciwiająsięwspółdziałaniu jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie.
Źródło: CBOSA
