Jaką decyzję powinien wydać starosta w odniesieniu do wspólnego wniosku współwłaścicieli gruntu o jego wyłączenie z produkcji rolnej w kontekście nakładanej należności? Systemowa analiza wskazuje, że taka opłata powinna zostać rozłożona proporcjonalnie.
Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie rozstrzyga wprost, jak traktować obowiązek zapłaty należności i opłat rocznych za wyłączenie gruntu z produkcji, gdy nieruchomość ma więcej niż jednego właściciela. Artykuły 11 i 12 tej ustawy, na podstawie których starostowie wydają decyzje w tej sprawie, określają jedynie przesłanki ich wydania oraz sposób wyliczenia wysokości należności, ale milczą na temat rozłożenia odpowiedzialności między współwłaścicielami (czy też, jak określa to ustawa – osób, które wyłączają grunt z produkcji). Przy wspólnym wniosku takich osób powstaje więc pytanie – czy w decyzji administracyjnej należy wskazać jedną, solidarną kwotę obciążającą wszystkich wnioskodawców łącznie, czy raczej kwoty indywidualne, proporcjonalne do udziałów?
Punktem wyjścia jest ustalenie charakteru prawnego omawianych opłat. Przez lata kwestia ta budziła spory w literaturze prawnej, a część komentatorów skłaniała się ku cywilnoprawnemu charakterowi tych należności, co mogłoby uzasadniać sięganie po instytucję solidarności uregulowanej w Kodeksie cywilnym i mającą swe ugruntowane znaczenie w orzecznictwie i doktrynie. Ustawodawca rozstrzygnął jednak te wątpliwości, nadając opłatom charakter stricte publicznoprawny. Stało się to najpierw za sprawą nowelizacji z 2009 roku, wprowadzającej do ustawy artykuł 22b, zgodnie z którym opłaty i należności stanowią dochód budżetu województwa. Następnie, w 2013 roku, doprecyzowano, że są to niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych.
Kwalifikacja ta ma kluczowe znaczenie dla oceny możliwości stosowania solidarnej odpowiedzialności. Ustawa o finansach publicznych w art. 60 zawiera katalog rodzajów niepodatkowych należności budżetowych, a w art. 65 stanowi, że przepisy Kodeksu cywilnego o odpowiedzialności solidarnej stosuje się wyłącznie do należności wskazanych w punktach 1-6 tego katalogu. Opłaty i należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji, jako dochody jednostki samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań wynikających z odrębnych ustaw, mieszczą się natomiast w punkcie 8 katalogu – a więc poza zakresem, dla którego ustawodawca przewidział odesłanie do reguł solidarności za zobowiązania. Oznacza to, że realnie nie istnieje bezpośrednia podstawa prawna, która pozwalałaby wprost stosować do tych należności instytucji solidarnej odpowiedzialności dłużników, o której mowa w art. 369 Kodeksu cywilnego. Przepis ten wymaga bowiem, by solidarność wynikała z ustawy lub czynności prawnej, a takiej podstawy w omawianym przypadku brak.
Do rozważenia mogłoby być również to, czy solidarność mogłaby wynikać z samej istoty czynności, jaką jest wyłączenie całości nieruchomości z produkcji rolnej lub leśnej. Systemowa analiza przepisów prowadzi jednak do wniosku, że ta droga jest zamknięta, skoro ustawodawca jednoznacznie zakwalifikował konkretne dochody do kategorii niepodatkowych należności budżetowych, a do nich w zakresie solidarności stosuje się wspominany art. 65 ustawy o finansach publicznych.
Analiza orzecznictwa nie dostarcza jak dotąd rozstrzygającej odpowiedzi. Kilka wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych odnosiło się wprawdzie do kwestii solidarności przy opłatach związanych z wyłączeniem gruntu z produkcji, dotyczyły one jednak opłaty sankcyjnej nakładanej za brak zgody na wyłączenie (art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), a więc sytuacji odmiennej od ustalania opłaty rocznej w decyzji zezwalającej. Sądy te podkreślały jedynie, że jeśli organ nakłada opłatę solidarnie, powinien to wyraźnie zaznaczyć w rozstrzygnięciu, by nie budzić wątpliwości co do zakresu odpowiedzialności każdego z ukaranych. Brak natomiast orzeczeń odnoszących się wprost do należności i opłat rocznych ustalanych na podstawie art. 11 i 12 ustawy.
Za brakiem solidarnej odpowiedzialności może w konkretnym stanie faktycznym optować również fakt, że wszyscy współwłaściciele gruntu zgodnie wnioskowali o wskazanie w decyzji należności lub opłat rocznych proporcjonalnych do przysługujących im udziałów. Taki potencjalny wniosek stron można uznać za dodatkowy argument przemawiający za przyjęciem odpowiedzialności proporcjonalnej. Byłby on zgodny z zasadami budowania zaufania obywateli do organów administracji oraz uwzględniania ich słusznego interesu, wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Rozwiązanie to nie komplikuje też samego postępowania, ponieważ decyzja i tak musi zostać doręczona wszystkim stronom. Dodatkowym argumentem praktycznym jest ułatwienie ewentualnej egzekucji należności, którą prowadzi samorząd województwa – łatwiej jest wyegzekwować z góry ustaloną, indywidualną kwotę od każdego współwłaściciela niż dochodzić całości zobowiązania od jednego z nich, zwłaszcza gdy dysponuje on niewielkim udziałem lub ograniczonymi środkami. Albo, jak czasami się zdarza, nie ma z nim po postępowaniu kontaktu.
Warto wspomnieć, że w sierpniu 2026 r. podobne stanowisko przedstawili na posiedzeniu Zespołu ds. Obszarów Wiejskich, Wsi i Rolnictwa Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego urzędnicy Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, odpowiadając w ten sposób na wystąpienie Związku Powiatów Polskich w tej sprawie. Pisemne stanowisko ma zostać w niedługim czasie przekazane do organizacji samorządowych.
Należy więc uznać, że z analizy zagadnienia w przedstawionym kontekście w obecnym stanie prawnym prawidłową praktyką jest ustalanie w decyzji administracyjnej odrębnych kwot należności lub opłat rocznych dla poszczególnych osób, proporcjonalnie do wielkości ich udziałów we współwłasności nieruchomości. Takie rozstrzygnięcie powinno znaleźć się w części dyspozytywnej rozstrzygnięcia organu, stanowiącej, zgodnie z KPA, obligatoryjny element każdej decyzji administracyjnej. Warto jednak podkreślić, że jest to stanowisko oparte na wykładni systemowej obowiązujących przepisów, nie zaś na ugruntowanej linii orzeczniczej – dopiero pojawienie się orzecznictwa odnoszącego się wprost do tego zagadnienia pozwoli ostatecznie przesądzić sprawę.
