Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił 28 kwietnia 2017 r. z wnioskiem o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej: Czy w myśl art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych opłatę za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pobiera się od korzystającego z drogi publicznej wyłącznie za postój w wyznaczonym do tego miejscu, czy również za postój w miejscu innym niż wyznaczone?
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje (uchwała z 9 października 2017 r., II GPS 2/17):
Wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały w niniejszej sprawie jest uzasadniony. W uzasadnieniu tego wniosku Prezes przedstawił bowiem liczne przykłady orzeczeń, z których wynika, że istnieją różnice w interpretacji i stosowaniu przepisu, którego dotyczy wniosek (art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Orzeczenia ujawniające te rozbieżności pochodzą z lat 2010 – 2017. Świadczy to utrwaleniu się dwóch stanowisk co do rozumienia przesłanek pobierania opłaty za postój w sferze płatnego postoju (postój w każdym miejscu w strefie płatnego postoju czy jedynie postój w miejscu wyznaczonym w strefie parkowania).
Przechodząc do kwestii merytorycznych związanych z wnioskiem, należy przede wszystkim podkreślić, że przepis art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych wymaga rozpatrzenia w kontekście pełnej regulacji prawnej, dotyczącej opłat za postój pojazdów samochodowych. Źródło wątpliwości dotyczących jego interpretacji w istocie tkwi bowiem w treści art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Według tego przepisu korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Głównie na tej podstawie prawnej opiera się teza, że obowiązek uiszczenia opłaty za postój w strefie płatnego parkowania dotyczy każdego miejsca w tej strefie. Stanowisko przeciwstawne jest natomiast wyrazem przypisania zasadniczego znaczenia w tym względzie art. 13b ust. 1, w którym wyraźnie powiązano pobieranie opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania z postojem w wyznaczonym miejscu. Dlatego też treść art. 13b ust. 1 ustawy interpretowanego z pominięciem art. 13 ust. 1 pkt 1 nie powinna raczej budzić wątpliwości.
Problem przedstawiony we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego polega więc na sformułowaniu poglądu w kwestii obowiązku ponoszenia opłaty za postój pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania uwzględniającego treści normatywne zawarte w obu tych przepisach prawnych.
Przepisy ustawy o drogach publicznych dotyczące płatnego parkowania były wielokrotnie zmieniane i po ich analizie na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat Naczelny Sąd Administracyjny w składzie powiększonym przychylił się do tego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, które głosi, że opłatę za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pobiera się wyłącznie za postój w wyznaczonym do tego miejscu (w szczególności w wyroku z 10 grudnia 2015 r., I OSK 2356/15).
Rzeczywiście nie można odmówić art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych znaczenia normatywnego i ustalać miejsca płatnego postoju jedynie na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (cała strefa płatnego parkowania). Celem regulacji dotyczącej opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, określonym w art. 13b ust. 2 ustawy jest usprawnienie ruchu pojazdów w obszarach o znacznym deficycie miejsc postojowych, z uwzględnieniem ogólnych przepisów prawnych o ruchu drogowym. Pobieranie opłat za postój w każdym miejscu, w granicach wyznaczonej strefy parkowania wywoływałoby skutki przeciwstawne do zamierzonych. Oznaczałoby faktyczną aprobatę dla zachowań korzystających z dróg publicznych, które są niezgodne z przepisami prawa – naruszają ograniczenia i zakazy postoju (art. 46 ust. 2 i art. 49 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym). W ten sposób cel przedsięwzięcia - ustalenie strefy płatnego parkowania zostałby zredukowany do zapewnienia przychodów z tytułu pobierania opłat za postój w tej strefie. Analiza przytoczonego we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego orzecznictwa sądów administracyjnych pozwala również zdaniem NSA zauważyć, że do powstawania wątpliwości w zakresie interpretacji i stosowania art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych przyczynia się w dużym stopniu brak dostatecznie jasnego stanowiska co do znaczenia określenia: wyznaczenie miejsc postoju w strefie płatnego parkowania.
Pojawia się w tym zakresie kwestia ustalenia prawidłowego rozumienia "wyznaczenia" miejsca postoju w strefie płatnego parkowania, stanowiącego, świetle art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych przesłankę poboru opłaty za parkowanie w takim miejscu. W szczególności chodzi o to, czy prawidłowe wyznaczenie miejsca płatnego postoju wymaga zastosowania dwóch znaków: pionowego D-18 i jednego ze znaków poziomych, np. P-18, czy też wystarczający jest tylko jeden znak – pionowy lub poziomy. Spójnik "oraz" w zdaniu mówiącym, że "w strefie płatnego parkowania oznaczonej znakiem D-44 miejsca postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi oraz znakami poziomymi" wydaje się mieć, zdaniem Sądu znaczenie koniunktywne, a nie enumeratywne. W tej interpretacji należałoby jednak również uwzględnić funkcje przypisane tym dwóm rodzajom znaków informacyjnych. Według omawianych załączników do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. znaki informacyjne pionowe mają na celu poinformowanie kierujących pojazdami o rodzaju drogi i sposobie korzystania oraz obiektach znajdujących się przy drodze lub w jej pobliżu przeznaczonych dla użytkowników dróg (pkt 5 załącznika nr 1). Znaki poziome dróg służą zaś zwiększeniu bezpieczeństwa uczestników ruchu i innych osób znajdujących się na drodze, usprawnieniu ruchu pojazdów i ułatwieniu korzystania z dróg (pkt 1.2. załącznika nr 2).
W świetle omawianych przepisów prawnych miejsca płatnego postoju wyznaczone w strefie płatnego parkowania to, co do zasady, miejsca podwójnie oznakowane: znakami pionowymi D–18 i znakami poziomymi typu P-18. Niemniej jednak to znaki pionowe informują o sposobie korzystania z drogi i dlatego tym znakom, co trzeba podkreślić, należałoby przypisać rolę decydującą w wyznaczeniu miejsca płatnego postoju. Uzasadniałoby to stwierdzenie, że miejsca postoju oznakowane w strefie płatnego parkowania wyłącznie znakiem poziomym nie spełniają wymagania miejsca wyznaczonego w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
Źródło: CBOSA
