Warunki zabudowy mogą być ustalone dla inwestycji planowanej, do której realizacji jeszcze nie przystąpiono, z wyjątkiem sytuacji, gdy w toku postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 i 49b Prawa budowlanego, właściwy organ wezwie w drodze postanowienia inwestora (właściciela, zarządcę) do przedłożenia stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego).
wyrok WSA w Poznaniu z 19 lipca 2017 r., sygn. II SA/Po 158/17, nieprawomocny
Co do zasady postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy inwestycji, którą inwestor zamierza dopiero zrealizować. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi rodzaj promesy i otwiera proces inwestycyjny, jej kolejnym etapem jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd, iż regułą jest wydawanie decyzji o warunkach zagospodarowania przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub jego zabudowy, zaś odstępstwa od tej zasady muszą wynikać z przepisów prawa. Oznacza to, iż jeżeli nie przewiduje tego przepis szczególny, nie można ustalić decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej.
Ta zasada pozostaje w ścisłym związku z analogiczną regułą Prawa budowlanego (które reguluje kolejny etap procesu inwestycyjnego), zgodnie z którą rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych dopuszczalne jest po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Jednocześnie ustawodawca wprost stwierdza, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego). Należy zgodzić się z poglądem, iż brak takiego zapisu w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do wniosku, że po rozpoczęciu zamierzenia inwestycyjnego inwestor w sposób dowolny może wystąpić z wnioskiem o warunki zabudowy. Wykładnia funkcjonalna unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących decyzji lokalizacyjnych i o warunkach zabudowy sprzeciwia się takiemu rozumowaniu. W szczególności należy pamiętać, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r. w sprawie II OSK 1890/12, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji nie może prowadzić do kolizji z innymi postępowaniami dotyczącymi konkretnej inwestycji, zwłaszcza z procedurą legalizacyjną.
Z unormowania zawartego w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że inwestor może ubiegać się o warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, czy będącej w toku, tylko na potrzeby wszczętego już postępowania legalizacyjnego. Wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy musi nadto zostać poprzedzone stosownym postanowieniem organu nadzoru budowlanego (art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Zatem to nie inwestor decyduje o wszczęciu procedury legalizacyjnej, a organ nadzoru budowlanego. To organ nadzoru budowlanego, wydając wspomniane postanowienie decyduje, że niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Oznacza to, że brak jest podstaw do skutecznego samodzielnego wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w przypadku inwestycji już zrealizowanej. Stanowisko takie prezentowane jest m.in. w wyroku WSA w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 52/13, również w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 553/14, z dnia 1 marca 2016 r. o sygn. akt II SA/Po 6/06 oraz z dnia 20 lipca 2016 r. o sygn. akt II SA/Po 314/16.
