25-lecie istnienia samorządu powiatowego to doskonały moment na podsumowania i refleksje. Zapytaliśmy o nie współtwórcę reform samorządowych i administracyjnych. „Zawsze powtarzam: zmieniał się historycznie kształt województwa, także liczba gmin, ale powiaty, jako starostwa, trwały zawsze jako lokalne centra życia publicznego i tak już pozostanie” – mówi Jerzy Stępień, prawnik, były senator i były Prezes Trybunału Konstytucyjnego.
Mógłby Pan przybliżyć główne motywy i cele, które przyświecały wprowadzeniu reformy administracyjnej w 1999 roku, skutkującej reaktywacją samorządów powiatowych w Polsce?
Jerzy Stępień: Reformy powiatowa i wojewódzka (regionalna) były konsekwencją odbudowania w 1990 r. samorządowej gminy. Przestrzeń pomiędzy gminą a centrum państwa była dla nas wyzwaniem, bo działała tu wyłącznie administracja rządowa (wojewodowie i kierownicy rejonów), a duch czasu domagał się pogłębienia decentralizacji. Wszystko do niej wtedy parło, i wewnętrzna logika systemu i przede wszystkim samo społeczeństwo, które chciało poszerzenia swoich wpływów na bieg spraw publicznych. Dało to o sobie znać już na drugi dzień po wyborach samorządowych 27 maja 1990 r., poprzez zdecydowaną reakcję nowo wybranych władz gminnych na mapę rejonów administracji rządowej, która pojawiła się nieoficjalnie (w formie przecieków). Nie we wszystkich dawnych powiatach miał znaleźć się nowy rejon administracji ogólnej (miało ich być 150, a powiatów do 1975 r. było 320) i… zaczęło się. Burmistrzowie ruszyli na Warszawę i wymogli utworzenie 268 rejonów. To był wyraźny sygnał czego tak naprawdę chce Polska. Nie wszyscy nawet chcieli już wtedy powiatów samorządowych, ale rejon musiał u nich być – to podkreślało znaczenie tych miejscowości.
Jakie były największe wyzwania związane z wdrażaniem nowej struktury samorządów powiatowych na początku ich działalności i w jaki sposób zostały one rozwiązane?
Jerzy Stępień: Wyzwaniem było wszystko: liczba powiatów oraz województw, ich zadania i kompetencje, finansowanie, struktura wewnętrzna, powiązanie z administracją specjalną na tym poziomie, relacje z gminą, województwem – słowem wszystko. Byli też zdecydowani przeciwnicy wprowadzenia powiatów samorządowych, bo wydawały się im – jak w przypadku PSL – sprzeczne z ich interesem partyjnym.
Czy Pana zdaniem zmiana struktury i zakresu odpowiedzialności samorządów powiatowych, które następowały przez ostatnie 25 lat to był właściwy kierunek? Czy może Pan wskazać te momenty lub reformy, które miały pozytywny oraz te które miały negatywny wpływ na istotę funkcjonowania powiatów?
Jerzy Stępień: Zdecydowanie nie. Odarto samorządy powiatowe bardzo szybko ze służb, policji i straży, które w pierwotnym zamyśle miały być zespolone z samorządem powiatowym. Szczególnie bolesne to było w odniesieniu do policji państwowej i straży pożarnej, a poza tym ciągle kwestionowano sens samego istnienia powiatów, wymyślano jakieś koncepcje dobrowolnych związków gmin, a przede wszystkim liczono na to, że powiaty da się „zadusić”, zmniejszając im dopływ tlenu, czyli środków finansowych. Przez taką antysamorządową „filozofię” straciliśmy kilka lat intensywnego rozwoju samorządu lokalnego. Byliśmy gotowi do reformy powiatowej już w 1992 r. i myśleliśmy o jej wprowadzeniu już w 1994 r., no ale wiadomo jak się potoczyły sprawy: Sejm został w 1993 r. rozwiązany.
Jak Pan ocenia rolę i znaczenie samorządów powiatowych w kontekście ogólnego systemu administracji publicznej w Polsce? Czy ich pozycja uległa zmianie w ostatnim ćwierćwieczu? W dobrym kierunku?
Jerzy Stępień: Powiaty, i to powiaty samorządowe, są nieusuwalnym komponentem administracji publicznej w państwie, i to już chyba zostało w świadomości społecznej utrwalone, dochowały się znakomitych kadr urzędniczych, zdobyły doświadczenia, nauczyły się bardzo elastycznie reagować na pojawiające się nowe potrzeby, stały się centrami edukacyjnymi i kulturalnymi, wiedzą jak ważna jest opieka społeczna, zdrowotna, a mogłyby wiele zdziałać w dziedzinie gospodarki przestrzennej, drogownictwa, ochronie środowiska, sytuacjach kryzysowych - gdyby przekazywać im więcej środków finansowych i odtworzyć instrumenty wpływu na administracje specjalne. Duże miasta są jednocześnie gminami i powiatami, doskonale łączą te funkcje, sprawnie wykonując wszystkie powierzone im zadania. Przeciwnicy powiatów powinni sobie zdawać sprawę z tego, że dużym miastom prezydenckim nie można już odebrać zadań powiatowych. Zawsze powtarzam: zmieniał się historycznie kształt województw, także liczba gmin, ale powiaty, jako starostwa, trwały zawsze jako lokalne centra życia publicznego i tak już pozostanie. Proszę zwrócić uwagę, że nowe województwa samorządowe są często krytykowane za zbyt duże upolitycznienie. To samo dotyczy dużych miast i w ogóle większych gmin, którym zarzuca się nadto nepotyzm, zbyt daleko idącą, nieprzejrzystą kontrolę rynku pracy w samym samorządzie, a także w odniesieniu do innych instytucji, czy podmiotów prywatnych, ale nie słyszałem o tego rodzaju zarzutach wobec powiatów.
W jaki sposób samorządy powiatowe, Pana zdaniem, powinny współpracować z instytucjami rządowymi, oraz jakie współczesne wyzwania stoją przed nimi w kontekście dynamicznie zmieniającego się społeczeństwa i gospodarki?
Jerzy Stępień: Wszystkie podmioty życia publicznego niejako skazane są na współpracę, dotyczy to także samorządów, w tym powiatowych. Aktualny rząd przywiązuje dużą uwagę do spraw obronności i w ogóle kwestii związanych z bezpieczeństwem, a powiat jest jakby wymarzoną strukturą nadającą się do realizacji zadań w tej przestrzeni, wszelkie stany nadzwyczajne (oby ich nie było) to też konieczność do bliskiej współpracy. Szkoda, że rządzący po 2001 r. nie zrozumieli jaki potencjał krył się w administracji zespolonej. Może jeszcze kiedyś wróci zrozumienie dla tej koncepcji. Na tej przestrzeni widzę nadal olbrzymie pole do zagospodarowania.
Jakie są Pana przewidywania dotyczące przyszłości samorządów powiatowych w Polsce? Czy istnieją konkretne reformy lub zmiany, które powinny zostać wprowadzone, aby zwiększyć ich efektywność i bliskość z obywatelami? A może powinny realizować jakieś inne, przyszłościowe zadania?
Jerzy Stępień: O ile gremia eksperckie dopracowały się już wielu propozycji rozwiązań w odniesieniu do gmin i województw, to osobiście nie słyszałem o przemyślanych koncepcjach zmian w powiatach. Z pewnością nie są zbudowane i zorganizowane optymalnie, ale być może brak poważniejszych propozycji zmian jest jednak wynikiem istnienia stosunkowo poprawnych uregulowań.
Powiatów jest za dużo, to wszyscy wiemy, podobnie jak gmin, szczególnie tych tzw. obwarzankowych, ale wyobrażam sobie, że raczej w odległej niż bliskiej przyszłości pojawią się dążenia do konsolidacji gmin – mały powiat mógłby być wtedy doskonałą ramą do takiej konsolidacji. Szczególne potrzeby pojawią się tu w odniesieniu do planowania przestrzennego, które jest zadaniem często nie do udźwignięcia dla małej gminy, a skala powiatu tworzy - moim zdaniem - lepsze warunki rozwoju. Ale pierwszą potrzebą powiatów są właściwe zasady ich finansowania. Dla mnie powiat samorządowy jest wspólnotą szczególnego znaczenia – powiedziałbym, że wspólnotą podstawową, swego rodzaju polis. Funkcjonuje w skali państwa, ale jednak z wyraźnymi odrębnościami kulturowymi oraz silną tożsamością. Ta nasza powiatowa polis to, oczywiście, nie grecka polis, ale lubię sobie uzmysławiać i przypominać, że powiatów mamy około 300, czyli tyle ile było w Helladzie miast-państw, a także państewek i ksiąstewek w I Rzeszy. Coś tu na rzeczy jest, ale przyszłość zapewne i tak nas zaskoczy, jak zwykle zresztą.
Dziękuję za rozmowę.
