25 lat temu reaktywowano samorząd powiatowy. O tym jakie emocje towarzyszyły temu procesowi zapytaliśmy Janusza Tomaszewskiego, wiceprezesa Rady Ministrów oraz ministra spraw wewnętrznych i administracji w latach 1997-1999.
1 stycznia 2024 roku minie ćwierć wieku od reaktywowania powiatów. Odbyło się to w ramach reformy administracyjnej kraju. Jej potrzebę podnoszono już na początku lat dziewięćdziesiątych, a więc wkrótce po upadku komunizmu. Jakie cele przyświecały reformie administracyjnej?
Janusz Tomaszewski: Dyskusja na temat decentralizacji państwa rozpoczęła się nawet jeszcze wcześniej, bo na pierwszych zjazdach Solidarności. Było to zaraz po jej powstaniu, jeszcze w latach osiemdziesiątych, gdy państwo było bardzo mocno scentralizowane. Trzeba przyznać, że od tamtego czasu powstało wiele cennych ekspertyz i opracowań, które stanowiły bazę dla wprowadzanej przez nas reformy decentralizacyjnej. Zależało nam na tym, by dać społeczeństwu możliwość kształtowania warunków do życia i podejmowania decyzji w tym zakresie na poziomie lokalnym. Chodziło o zerwanie z decyzyjnością na szczeblu jedynej słusznej partii i władzy, która była wcześniej skupiona w Warszawie – to ten ośrodek przypisywał sobie wiedzę na temat lokalnych potrzeb, ale w praktyce bardzo rozmijało się to z rzeczywistością.
Droga do realizacji reformy administracyjnej wcale nie była taka prosta. Co okazało się tu największym wyzwaniem?
Janusz Tomaszewski: Rzeczywiście była to droga z przeszkodami. Realizacja reformy wymagała nie tylko zabiegów logistycznych, ale solidnych przygotowań merytorycznych i porozumienia ze wszystkimi resortami, które nie chciały przekazać kompetencji żadnemu szczeblowi samorządu terytorialnego. W praktyce dotyczyło to powiatów i województw, bo samorząd gminny zaczął funkcjonować już wcześniej. Osobiście miałem tę przyjemność, że byłem również radnym pierwszej kadencji w moich rodzinnych Pabianicach. Miałem więc z samorządem gminnym do czynienia. Wiedziałem, o co w tym wszystkim chodzi i jaki to ma świetny wpływ na kreowanie warunków do życia w wymiarze lokalnym. Tak naprawdę reforma samorządowa w dużym stopniu polegała na wyrywaniu kompetencji władzy centralnej. Używam takiego określenia, bo szło to bardzo trudno. Nikt z władzy centralnej nie chciał oddać samorządom żadnych kompetencji. Dotyczyło to nie tylko resortów gospodarczych czy administracyjnych, ale też służb mundurowych. Z kolei my chcieliśmy, żeby te najróżniejsze służby – od straży pożarnej po policję – chociażby na poziomie powiatów sprawnie ze sobą współpracowały, tak aby zapewnić społeczeństwu jak najwyższy poziom bezpieczeństwa. Znaczącym utrudnieniem dla realizacji reformy nie były zresztą wyłącznie ambicje po stronie przedstawicieli władzy centralnej, która nie chciała przekazać samorządom pewnych kompetencji, ale również chęć obrony miejsc pracy przez osoby pracujące w Warszawie. Nie towarzyszyło temu patrzenie w kategoriach potrzeb lokalnych społeczności i korzyści, jakie przyniosłoby tym wspólnotom przekazanie kompetencji samorządowi terytorialnemu przez władzę centralną.
To chyba jednak nie wszystkie przeszkody, jakie stanęły na drodze do realizacji reformy administracyjnej kraju?
Janusz Tomaszewski: Oczywiście. Muszę przyznać, że wyzwań związanych z realizacją reformy samorządowej było znacznie więcej. Były one związane m.in. z samym tworzeniem powiatów. Przypomnę, że odpowiedzialne za podział i ułożenie mapy powiatów było Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wraz z moim zastępcą i przyjacielem – Jerzym Stępniem, który zawsze był zakochany w prawie administracyjnym i budowaniu samorządów, spędziliśmy na tym zadaniu wiele godzin. Muszę przyznać, że ponad 90% samorządów rozumiało ideę tworzenia powiatów, starało się pomagać we wdrażaniu reformy i wreszcie tworzyć jednostki samorządu szczebla powiatowego. Otrzymaliśmy bardzo dużo wniosków o utworzenie powiatów. Gdybyśmy mogli rozpatrzyć je wszystkie pozytywnie, liczba powiatów byłaby dwukrotnie wyższa. Pamiętam, że podział na powiat budził ogromne emocje. Spływało do nas wiele informacji z kraju o tym, gdzie po ogłoszeniu list powiatów odbywały się na ulicach zabawy i gdzie ludzie się cieszyli z tego, że właśnie tam powstał powiat. To były bardzo miłe chwile. I to o nich należy w szczególności pamiętać. Nie brakowało jednak ludzi z niektórych powiatów, którzy bardzo mocno szli jakby pod prąd. Być może szukali korzyści politycznych lub innych. To nie ułatwiało reformy. Musimy pamiętać, że na całą jej realizację nie było w ministerstwie ani złotówki.
Jak w takim razie udało się przeprowadzić reformę powiatową?
Janusz Tomaszewski: W tych trudnych warunkach można było liczyć też na współpracę ze strony niektórych samorządów gminnych, które czyniły możliwe starania, by znalazły się budynki i wyposażenie tych budynków. Niektóre nawet początkowo oddelegowywały do powiatów swoich urzędników. Byli jednak też tacy, którzy przyjechali do MSWiA i powiedzieli, że jak nie będzie pieniędzy to nie będzie powiatu i że mamy im znale kilka czy kilkanaście milionów złotych, po czym jechali na urlop. Po powrocie z urlopu powiatu nie było, z czym związane były późniejsze protesty. Niemniej – tak jak już wspomniałem – dużą rolę w wdrożeniu reformy stworzyły te samorządy, które były w nią bardzo mocno zaangażowane. Sukces reformy samorządowej nie zależał tylko od ludzi, którzy byli wtedy w rządzie, ale też od samorządowców.
O wiele łatwiej niż z reaktywowaniem powiatów było z wprowadzeniem samorządu województwa, ponieważ w tym przypadku mieliśmy możliwość oddziaływania przez wojewodów, którzy mogli przekazać budynki administracji państwowej i stworzyć odpowiednie warunki do tego, żeby samorząd na szczeblu województwa mógł zacząć działać. Nie można pominąć, że tu też założenia były nieco inne, bo tak na prawdę wojewodowie mieli być tylko przedstawicielem państwa na danym terytorium, patrząc na ręce samorządów, aby te nie wykraczały poza zakres swoich kompetencji i nie dopuszczały się naruszenia prawa. Niestety do dzisiaj wojewodowie dalej są organami założycielskimi dla różnych przedsiębiorstw, spółek i wielu innych podmiotów. To sprawia, że reforma samorządowa na tym szczeblu nie została do końca wdrożona.
Tych, którzy wsparli tę reformę i starali się działać na rzecz jej realizacji, było bardzo dużo. Ich nazwiskami musielibyśmy zapełnić kilka stron. Natomiast tych, którzy działali pod prąd, lepiej potraktować milczeniem. Minęło 25 lat, a wiele sytuacji poszło w zapomnienie.
Jak dziś ocenia Pan Premier owoce dzieła sprzed ponad 25 lat?
Janusz Tomaszewski: Na pewno trudne było to, że ani ten rząd, w którym ja brałem udział, ani żaden późniejszy nie pociągnął tej reformy dalej. W efekcie reforma nie została ukończona, a wielu aspektach została nawet cofnięta. To, co wyciągnęliśmy z resortów i służb, zostało z powrotem scentralizowane. Do dzisiaj najbardziej boli to, że powiaty nie mają tak naprawdę własnego budżetu, bo to wszystko są subwencje, dotacje i niewielki udział w podatkach. To sprawia, że powiat nie może normalnie funkcjonować. W lepszej sytuacji jest samorząd gminny czy wojewódzki. Z utęsknieniem czekam na to, by pojawił się rząd, który dokończy reformę, w tym w zakresie finansowania jednostek samorządu terytorialnego.
Jestem całym sercem za tym, żeby powiat miał nie tylko swoje kompetencje, ale też własne pieniądze, tak by nie dochodziło sytuacji, o których ostatnio bardzo często słyszymy, że jeśli jakiś powiat nie jest powiązany z konkretną opcją polityczną, to nie może liczyć na środki w odpowiedniej wysokości. A przecież zasady finansowania powinny być jednakowe dla wszystkich powiatów. Wszędzie potrzeby są duże i powinny być one sprawiedliwie zaspokajane. Zdaję sobie sprawę, że możemy trafić na jakiegoś starostę, który niestety pomylił służbę w samorządzie z robieniem własnych interesów, ale są to wyjątki. Większość osób, które pracują w samorządzie powiatowym, to ludzie oddani tutaj społecznościom lokalnym, swoim małym ojczyznom. Starają się oni jak tylko mogą, żeby te małe ojczyzny jak najlepiej wyglądały. Bardzo ważne jest to również to, żeby w samorządach było mniej polityki, a jeszcze więcej zajmowania się sprawami lokalnymi. Na powiaty spada też sporo zadań i zobowiązań, ale w ślad za tym nie idzie właściwe finansowanie. Wystarczy wspomnieć o podejmowaniu przez władze centralne decyzji na temat wysokości zarobków nauczycieli. To wymaga naprawy i określenia jasnych zasad. Inaczej idea, która była u podstaw reformy samorządowej, może zostać zniszczona.
Czy z perspektywy czasu można uznać, że nadzieje pokładane w reaktywowaniu powiatów się spełniły?
Janusz Tomaszewski: Nie jestem pewien, czy przeciwnicy powiatów są otwarci na merytoryczne argumenty. Faktem jest, że powiaty odegrały i do dziś odgrywają ogromną rolę. Wiele spraw jest załatwianych na miejscu. Powiat jest bliżej ludzi. Gdyby zapewnić samorządom powiatowym samodzielność finansową, pokazałyby one jeszcze większą skuteczność. Pamiętajmy, że powiaty powstały również po to, by realizować zadania o charakterze ponadgminnym, bo wiele samorządów gminnych nie byłoby w stanie sprostać tym zadaniom. Sądzę, że reformy, które były wprowadzane od 1999 do 2001 roku, do dziś budzą najmniej kontrowersji. Gdy rozmawiam z ludźmi w terenie, poza wielką polityką, spotykam się z dużym zadowoleniem. Ta reforma była jednym z kamieni milowych do budowania demokracji w naszym kraju. Trzeba pamiętać, że reaktywowanie powiatów nie dotyczyło tylko kwestii ustrojowych, ale również upodmiotowienia wspólnot lokalnych. Zwracaliśmy na to uwagę od samego początku, kreując mapę powiatów. Towarzyszyły temu setki spotkań, które odbyły się w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych z moim i Jerzego Stępnia udziałem. Zależało nam na tym, by te powiaty pokrywały się z faktycznymi wspólnotami i tożsamością lokalną. Jedni chcieli większe, drudzy mniejsze powiaty. To czasami było bardzo trudne. Wiązało się też z wielogodzinnymi rozmowami. Ostatecznie wyszło to całkiem nieźle.
Po latach trudno kwestionować sens istnienia samorządu powiatowego. Społeczeństwo jest już na tyle przyzwyczajone do tego, aby swoje sprawy załatwiać na miejscu, a nie wybierać się gdzieś w daleką podróż, że myślę, iż na pewno będzie bronić tych powiatów, zwłaszcza że ataki na powiaty co rusz dają o sobie znać. Tymczasem reaktywowanie powiatów spotkało się z entuzjastycznym przyjęciem ze strony społeczeństwa. Wiązało się to z poczuciem podmiotowości i chęcią podejmowania decyzji na poziomie lokalnym. Ludzie zyskali wpływ na otaczającą rzeczywistość. To oni wybierają przedstawicieli, których można rozliczyć. Dzisiaj mogą być jedni, jutro – drudzy. Jeżeli się ktoś sprawdził, zostaje, a mamy takie przypadki. Nie brakuje samorządowców, którzy od 25 lat pracują na rzecz lokalnej wspólnoty. Są radnymi albo pełnią funkcje starosty czy członka zarządu powiatu.
A jakie niedostatki ujawniły w praktyce funkcjonowania samorządu terytorialnego w ogóle i powiatów zwłaszcza?
Janusz Tomaszewski: Warto tu wspomnieć o wcześniejszych 49 województwach. W wyniku reformy samorządowej wiele miast straciło status miasta wojewódzkiego, bo początkowo Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, również po posiedzeniu rządu, założyło powołanie 12 województw. Ostatecznie Sejm zwiększył liczbę województw do 16. Tylko 3 byłe miasta wojewódzkie: Ciechanów, Piła i Sieradz wyciągały daleko idące wnioski i zdecydowały o tym, by zostać powiatem ziemskim, a nie miastem na prawach powiatu, czyli tzw. powiatem grodzkim. Z perspektywy czasu uważam, że miały dużo racji w podjęciu tej decyzji. Z moich kontaktów z kolegami, którzy są w różnych samorządach, wynika bowiem, że poważny problem wiąże się z tym, że miasta na prawach powiatu się rozrastają, a dookoła znajduje się inny powiat inny i to czasami generuje kłopot z terenami pod inwestycję czy innymi kwestiami. Miasta na prawach powiatu stały się zakładnikiem swojego terenu. Tymczasem w powiatach ziemskich nie ma tego problemu. Miasta mogą się tam zupełnie inaczej rozwijać i myślę, że to były dobre decyzje. Oczywiście nie dotyczy to aglomeracji, takich jak Łódź, Warszawa, Wrocław czy Gdańsk, ale miast średnich: Sieradza, Piły czy Ciechanowa.
Jakie największe korzyści, zdaniem Pana Premiera, wynikły z reformy samorządowej?
Janusz Tomaszewski: Przyczyniła się ona przede wszystkim do demokratyzacji życia społecznego. Dała każdemu większy wpływ na to, co się dzieje w jego mieście, powiecie i województwie. To znalazło bardzo podatny grunt. Dziś trudno wyobrazić sobie ustrój bez samorządu terytorialnego wszystkich tych szczebli. Nie chcemy wracać do tego, od czego odeszliśmy: centralnego zarządzania, które zakłada, że wszystko się wie gdzieś tam na górze, a my tutaj na dole w ogóle się na niczym nie znamy. Przecież tak wcześniej było. Nawet we wspomnianych przeze mnie rozmowach o oddaniu kompetencji padały stwierdzenia: „Tam nie ludzi, którzy się znają na czymkolwiek, tam nikt nie wie, jak ma wyglądać droga” itd. Okazało się, że to nieprawda i co więcej – na dole są może jeszcze lepsi fachowcy niż tam na górze.
Kolejna kwestia to rozliczalność władzy lokalnej. Ludziom nie brakuje przeświadczenia, że administracja samorządowa lepiej niż rządowa sprawniej realizuje swoje zadania. Każdy, kto chce coś załatwić, widzi, że samorządach przebiega to zdecydowanie szybciej i łatwiej. Administracja samorządowa jest bardziej też przejrzysta. Tu wszystko musi być jawne. Nie ma też funduszy celowych, o których częściej słyszymy na poziomie rządowym, ani pieniędzy poza kontrolą. Tutaj wszystko musi być transparentne i weryfikowalne. Z tego też wynika zaufanie do samorządów. Jest ono wyższe od tego, na jakie mogą liczyć rządy, choć chciałbym, aby władze samorządowe i centralne były wiarygodne. Trzeba wierzyć ludziom i dać im szanse, wykazali. Niemniej jednak kontrola społeczna jest łatwiejsza w przypadku władzy lokalnej. Ludzie widzą bezpośrednio, co dzieje się wokół nich: czy jest zrobiona ulica, czy funkcjonuje oświetlenie, czy powstała ścieżka rowerowa czy cokolwiek innego. Jeśli lokalni włodarze nie spełnią oczekiwań wspólnoty samorządowej, nie będą mogli liczyć na głos w kolejnych wyborach. Dużo trudniejsza jest weryfikacja skuteczności i efektywności władzy centralnej. Samorząd też zdecydowanie lepiej sprawdza się w sytuacjach kryzysowych. Mamy tu szybkie, skoordynowane działania. To wszystko ma ogromny sens.
Jaka przyszłość czeka samorząd powiatowy? Co musiałoby się stać, by powiaty w pełni i bez przeszkód mogły realizować ideę, która znalazła się u podstaw ich reaktywacji?
Aby powiaty mogły się rozwijać, potrzebujemy rządu, który będzie traktował samorząd jako partnera. Należy jasno określić kompetencje JST. Powiaty powinny też zagwarantowany odpowiedni, stały udział w podatkach, tak by mieszkańcy czuli zadowolenie ze swoich małych ojczyzn. Bez właściwego finansowania trudno będzie powiatom realizować ich zadania.
Janusz Tomaszewski – polityk, działacz „Solidarności”, wiceprezes Rady Ministrów oraz minister spraw wewnętrznych i administracji (1997-1999), internowany w stanie wojennym, w latach 1992-1997 przewodniczący zarządu Regionu Ziemia Łódzka NSZZ „Solidarność” (wcześniej – w 1990 roku został wiceprzewodniczącym regionalnych struktur związku), jeden z inicjatorów utworzenia Akcji Wyborczej Solidarność, w ramach której został pełnomocnikiem Krajowego Komitetu Wyborczego AWS, następnie sekretarz generalny Ruchu Społecznego AWS.
