Dyskusja na temat finansów samorządów trwa od dawna. Zabezpieczenia dochodów JST dotyczyło również stanowisko przyjęte przez tegoroczne Zgromadzenie Ogólne Związku Powiatów Polskich. Propozycją rządu jest część rozwojowa subwencji ogólnej. To szansa, czy zagrożenie dla samorządów? Zapytaliśmy Grzegorza Kubalskiego, Zastępcę Dyrektora Biura Związku Powiatów Polskich.
Razem z Janem Maciejem Czajkowskim jest Pan współautorem analizy dotyczącej części rozwojowej subwencji ogólnej. To szansa, czy raczej zagrożenie dla powiatów?
Ocena części rozwojowej subwencji ogólnej jest uzależniona od tego, jaką funkcję ma ona pełnić. Gdyby miała to być funkcja zgodna z jej nazwą, a zatem część rozwojowa pewnego dodatkowego strumienia środków pieniężnych, które trafiają do podsektora finansów samorządowych to jasne jest, że niezależnie od niedoskonałości, które są związane z jej konstrukcją, jest to pomysł godny poparcia. Przy obecnych problemach finansowych, które mają jednostki samorządu terytorialnego, a w szczególności powiaty, każdy strumień pieniężny jest korzystny. Kłopot pojawia się jednak w innym miejscu. Zgodnie z pomysłem Ministerstwa Finansów, część rozwojowa subwencji ogólnej w okresie przejściowym, przez kilka najbliższych lat, będzie de facto pełniła funkcję części rekompensującej. Będzie to więc rekompensata za ubytek w dochodach z PIT, którego poszczególne gminy, powiaty czy województwa doznają w związku z głębokimi zmianami podatkowymi w zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych. Jeżeli część rozwojowa ma w tym momencie de facto pełnić funkcję rekompensującą, to trzeba ją ocenić według dużo bardziej surowych kryteriów. Nie chodzi już bowiem tylko o to, czy jest to odpowiedniej wielkości strumień pieniędzy trafiający do podsektora samorządowego, ale należy zbadać również, na ile kryteria podziału, które zostały zaproponowane są odzwierciedlone w tym, jaką utratę dochodów zanotowały poszczególne jednostki. Innymi słowy, nie chodzi tylko o zbilansowanie na poziomie makro wszystkich powiatów sumarycznie, ale ta rekompensata powinna rzeczywiście trafiać do tych, którzy zostali w największym stopniu dotknięci uszczerbkiem w dochodach. Jak wykazała analiza, której jestem współautorem, niestety część rozwojowa subwencji ogólnej tej funkcji nie jest w stanie pełnić z tego względu, że kryteria jej podziału były całkowicie oderwane od ubytków w PIT. Były zatem jednostki, które traciły bardzo dużo, bo one nie miały zrekompensowanej utraty środków, a również i takie, które niewątpliwie zyskiwały, ponieważ przez spełnienie kryteriów poszczególnych premii – premii aktywizacyjnej i inwestycyjnej - strumień, który do nich trafił był znacznie większy niż utrata. Z tego punktu widzenia, część rozwojową subwencji ogólnej w takim kształcie, w jakim została ona zaproponowana jesienią ubiegłego roku, niewątpliwie trzeba było ocenić z bardzo dużą rezerwą.
Czy istnieją jakieś szanse na zmiany w tym zakresie?
Jedną z konsekwencji opracowania przez nas jako Związek Powiatów Polskich analizy dotyczącej tego zagadnienia jest kierunek zmian zaproponowany przez Ministerstwo Finansów – co prawda przy negatywnej opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, która uważała, że sprawę należy jeszcze dopracować – niemniej został określony kierunek zmian, gdzie następuje zaproponowana zmiana kryteriów. Według nich nastąpi podział części o charakterze pokrycia strat mających charakter rekompensaty w perspektywie roku 2023, 2024 i następnych. W momencie, gdy ustawa będzie już uchwalona, Związek Powiatów Polskich przeprowadzi kolejną analizę, tym razem skierowaną bezpośrednio na skuteczność systemu wyrównywania jaki jest obecnie zaproponowany w ustawie. Wtedy będziemy mogli podać bardziej aktualne dane mówiące o tym, czy rzeczywiście cel, który został postawiony niejako wbrew powodom, dla których w ogóle powstała część rozwojowa subwencji ogólnej, jest spełniony, czy też niestety dalej spełniony nie jest.
Czy proponowane przez Ministerstwo Finansów zmiany w sprawozdawczości finansowej JST korespondują w systemie SMUP, w którego powstaniu uczestniczy również Związek Powiatów Polskich?
Część zmian ma charakter porządkowy i mają one za zadanie zapewnić spójność całego systemu sprawozdawczego. Są to chociażby zmiany związane z ideą elektronizacji sprawozdań, które są składane przez poszczególne jednostki organizacyjne gmin czy powiatów i są one dalej agregowane na poziomie jednostki samorządu terytorialnego w sprawozdaniu zbiorczym. Do tej pory część tych sprawozdań mogła być przekazywana w formie papierowej, co stanowiło określone utrudnienie z punktu widzenia funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza tych większych. Stąd pomysł tego kierunku zmian. Natomiast rzeczywiście część zmian związanych zwłaszcza ze strukturą poszczególnych rozdziałów wydatkowych i następnie odpowiednio przyporządkowanych do nich paragrafów, jest powiązana z wdrażanym obecnie systemem monitorowania usług publicznych. Do tej pory problemem było to, że w skali całego kraju mieliśmy problem ze znalezieniem dobrych sposobów na ustalenie, ile kosztuje świadczenie poszczególnych usług publicznych w różnych miejscach. Mieliśmy do czynienia z pewnymi rozdziałami zbiorczymi – mówiąc rozdziały mam tu na myśli klasyfikację budżetową. Były tam przypisywanie wydatki związane z bardzo różnymi usługami, w związku z czym nie byliśmy w stanie odpowiedzieć na pytanie, ile kosztują nas usługi, które realizujemy jako szeroko rozumiane państwo. Oczywiście mówimy tu o administracji samorządowej jako części państwa. Zmiany, które są wdrażane mają na celu umożliwienie wydzielenia jednorodnych, a jednocześnie najbardziej istotnych usług publicznych i bezpośrednie alokowanie wydatków z nimi związanych w wyodrębnionych podziałach klasyfikacji budżetowej. Wtedy będziemy w stanie w skali całego kraju ocenić, ile kosztują poszczególne usługi i co więcej, ile kosztuje realizacja usług w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego. Po pierwsze ma to znaczenie porównawcze, bo jesteśmy w stanie powiedzieć, czy działamy drożej, czy taniej niż inni. Ma to jednak jeszcze większe znaczenie w przypadku tych zadań, które są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej. Z tego względu, że docelowo klasyfikacja budżetowa będzie mogła stać się narzędziem pozwalającym na ocenę, jaka część wydatków jest rzeczywiście pokrywana przez dotację, a jaka nie. Oczywiście wymaga to jeszcze dalszych zmian w klasyfikacji budżetowej, ale rozwój systemu monitorowania usług publicznych jest pomyślany na lata.
