Zmiany proponowane w ustawie Prawo oświatowe rodzą bardzo wiele pytań. Szczególnie dużo niewiadomych narosło wokół edukacji domowej. Czy zmiany zmierzają do ponownego otwarcia na zjawiska patologiczne w tym zakresie? Zapytaliśmy Annę Morow, Dyrektorkę Wydziału Audytu i Kontroli Urzędu Miasta Lublin.
W ostatnim czasie wiele mówi się o proponowanych zmianach w ustawie Prawo oświatowe, dotyczących edukacji domowej. Zacznijmy może jednak od samego wyjaśnienia czym jest edukacja domowa. Co kryje się pod tym pojęciem?
Anna Morow: Najprościej rzecz ujmując, edukacja domowa to dopuszczalna prawem oświatowym forma kształcenia przez rodziców dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu lub obowiązkowi nauki, czyli realizacja tych obowiązków poza szkołą. Nie należy tego mylić z indywidualnym tokiem nauczania organizowanym przez szkołę i realizowanym przez jej nauczycieli w domach uczniów w szczególnych, określonych przepisami oświatowymi sytuacjach.
Edukacja domowa pozwala na elastyczne zorganizowanie przez rodziców czasu przeznaczonego na naukę, kolejności przedmiotów, partii przerabianego materiału i kształtowania metod nauczania. Rodzice muszą jednakże realizować podstawę programową danego przedmiotu. Opanowanie przez dziecko podstawy programowej jest weryfikowane podczas rocznych egzaminów klasyfikacyjnych organizowanych w tej szkole, której dyrektor wydał zezwolenie na takie nauczanie.
Warunkiem formalnym edukacji domowej jest bowiem decyzja dyrektora szkoły, do której przyjęte zostało dziecko, wydana na podstawie wniosku rodziców (z oświadczeniem o zapewnieniu dziecku warunków umożliwiających realizację podstawy programowej na danym etapie edukacji oraz zobowiązaniem do przystępowania do rocznych egzaminów klasyfikacyjnych) wraz z opinią poradni psychologiczno-pedagogicznej, czyli – co ważne – funkcjonującą w systemie oświaty a nie w systemie opieki zdrowotnej. Według rozporządzenia MEN w opinii tej, wydanej po odpowiednim specjalistycznym badaniu i diagnozie ucznia, powinny zostać określone m.in. indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz jego możliwości psychofizyczne, wskazania dla nauczycieli dotyczące pracy z dzieckiem oraz wskazania dla rodziców.
Jednymi z podstawowych zmian zaproponowanych w projekcie ustawy są zniesienie rejonizacji i wyłączenie obowiązku uzyskania opinii poradni psychologiczno-pedagogicznej. Co to oznacza w praktyce i dlaczego nie są to dobre rozwiązania?
Anna Morow: Na wstępie należy podkreślić, że rejonizacja nauczania domowego została wprowadzona do przepisów Prawa oświatowego dopiero od 1 września 2017 roku i była ograniczeniem do terenu województwa, w którym zamieszkuje dziecko, a równocześnie uprawnienia do wydawania stosownych opinii nadano wyłącznie publicznym poradniom psychologiczno-pedagogicznym. Do tego czasu dana jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana była dotować szkoły działające na jej terenie, ale do których mogli być zapisani uczniowie z całego kraju, a także z zagranicy, nawet z dalekich zakątków świata. W nauczaniu domowym rodziło to wiele patologii, zwłaszcza w rejonach przygranicznych. Pomijam tu skomplikowane kwestie uprawnień do bezpłatnej nauki w Polsce.
Przykładowo, dopiero w trakcie kontroli w jednym gimnazjum i liceum prowadzonym przez ten sam organ i organizującym nauczanie domowe na dużą skalę okazało się, że Urząd Miasta Lublin dotował 115 uczniów obcokrajowców niepodlegających obowiązkowi szkolnemu ani obowiązkowi nauki. Na dodatek dyrektor wydawał wadliwe decyzje zezwalające na nauczanie domowe, np. bez wymaganej opinii poradni psychologiczno-pedagogicznej lub z opinią wydaną przez nieuprawniony podmiot, jak też przed złożeniem wniosku przez rodziców a nawet bez wniosku i oświadczeń rodziców, ale i dla niewpisanych jeszcze na listę uczniów. Egzaminy klasyfikacyjne dla uczniów często odbywały się za granicą, gdzie w delegację wyjeżdżała komisja egzaminacyjna. Trudno uznać, że sfinansowanie takich wydatków ze środków publicznych, którymi są dotacje, było zasadne, tym bardziej, że egzaminy powinny odbywać się w szkole.
W szkole podstawowej prowadzonej przez inny organ ze 171 uczniów objętych nauczaniem domowym wszyscy zamieszkiwali poza granicami Polski i uczęszczali do szkół w miejscu zamieszkania. Na egzaminy klasyfikacyjne na koniec roku szkolnego stawiało się niewielu uczniów. Po wprowadzeniu rejonizacji okazało się, że tylko trzech było mieszkańcami województwa lubelskiego i posiadało opinie publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych.
Powyższe to najbardziej rażące przykłady ilustrujące ryzyka związane z udzielaniem dotacji z pominięciem rejonizacji. Natomiast jeśli chodzi o wymóg posiadania opinii poradni psychologiczno-pedagogicznej w żaden sposób nie można kwestionować potrzeby przeprowadzenia badania ucznia i jego predyspozycji do nauki poza środowiskiem rówieśniczym. Z podanych przykładów już widać, że opinia poradni w wielu przypadkach była traktowana wyłącznie formalistycznie. Świadczy o tym fakt masowej wręcz produkcji takich opinii przez psychologów spoza publicznych poradni. W jednej z kontrolowanych szkół stwierdzono, że psycholog, nota bene z prywatnej poradni zdrowia psychicznego a nie publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, wydał w ciągu jednego dnia kilkadziesiąt opinii, tj. z częstotliwością co kilka minut w czasie których powinno zostać przeprowadzone badanie i wypisanie wskazówek dla nauczycieli i rodziców.
Nauczanie domowe stało się obszarem działania co najmniej kilku wyspecjalizowanych firm, które z organizacji tej formy nauczania (poszukiwania potencjalnych uczniów i współpracujących szkół) czerpały olbrzymie korzyści finansowe, przy niewspółmiernie niskich nakładach. Zwerbowanie ucznia, przygotowanie odpowiedniej dokumentacji (w tym opinii poradni psychologiczno-pedagogicznych) oraz zapewnienie dostępu przez internet do materiałów edukacyjnych należało do obowiązków firmy. Z kolei szkoły zobowiązane były do zapisania ucznia w księdze uczniów, wydania (podpisania) decyzji zezwalającej na nauczanie w systemie domowym, zapewnienia konsultacji w trakcie roku szkolnego i do przeprowadzenia egzaminów klasyfikacyjnych. Rozliczenie odbywało się na podstawie faktur za usługi edukacyjne, które firma wystawiała szkołom, zwykle zresztą na kwoty odpowiadające połowie dotacji. I tylko z pozoru wygląda to zgodnie z prawem i etycznie, tak naprawdę jest dochodowym biznesem.
Tak więc proponowane zmiany ewidentnie spowodują reaktywację dochodowej działalności dla firm organizujących nauczanie domowe i współpracujących z nimi szkół, zaś zniesienie konieczności przedstawienia opinii poradni psychologiczno-pedagogicznej tylko obniży koszty ich działania i przyspieszy cały proces rekrutacji uczniów do edukacji domowej. Co najwyżej z tego obiegu wypadną poradnie, które nic nie zarobią.
Padają zapewnienia, że podczas prac nad algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2022 Ministerstwo Edukacji i Nauki uwzględni zmianę wskaźnika Sf,i oznaczającego m.in. liczbę uczniów lub słuchaczy spełniających obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poza szkołą zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe, poprzez jego podwyższenie z aktualnego poziomu 0,6 do poziomu 0,8. Przedstawiciele resortu edukacji nie wyjaśniają jednak na podstawie jakich danych uznają za celowy wzrost opisanego wskaźnika…
Anna Morow: Tak naprawdę nie wiadomo skąd się wziął wskaźnik zarówno 0,6 jak i teraz proponowany 0,8. To bliżej nieokreślone szacunki, przy czym podstawowy jest tu fakt, że dotacji nie otrzymują rodzice ponoszący faktyczne koszty nauczania, ale szkoły, do których uczniowie zostali przyjęci, które wydały zezwolenia na nauczanie domowe i organizują egzaminy klasyfikacyjne.
Funkcjonującemu przy Ministerstwie Edukacji Narodowej Ośrodkowi Rozwoju Polskiej Edukacji za Granicą wystarczy ok. 900 zł/rok w przeliczeniu na jednego ucznia objętego edukacją domową, co daje 75 zł/miesięcznie i wydaje się być rozsądnym górnym limitem do stawki dotacji na ucznia, tym bardziej, że Ośrodek oferuje szersze wsparcie rodzicom ponoszącym trud nauczania domowego merytoryczne i metodyczne. Dla porównania aktualna stawka dotacji na ucznia pełnosprawnego, do wypłaty której na rzecz szkół i przez cały rok szkolny zobowiązane są samorządy wynosi ponad 300 zł miesięcznie. Szkoły prowadzące nauczanie domowe oczywiście oferują konsultacje i pomoc, dydaktyczną, metodyczną, a nawet psychologiczną, z tym, że w praktyce jest to zapisanie ucznia do szkoły i zorganizowanie dla niego raz w roku egzaminu klasyfikacyjnego.
Rozwiązania proponowane w nowelizacji ustawy nie wpływają na poprawę sytuacji organów prowadzących szkoły publiczne. Czy to może spowodować negatywne konsekwencje finansowe dla edukacji publicznej w Polsce?
Anna Morow: Uchwalenie proponowanych zmian spowoduje kolejne negatywne skutki finansowe dla budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Konsekwencją będzie konieczność dofinansowania dotacją nauczania domowego uczniów z całego świata, spoza polskiego systemu oświaty, na dodatek w zwiększonej o 20% kwocie, i – co ważne – dotacji kierowanej do szkół powiązanych z jst jedynie adresem ich działalności a nie adresem zamieszkania uczniów – członków wspólnoty samorządowej. Dla podatnika jst nie jest ani przejrzyste ani zasadne dotowanie uczniów w żaden sposób niezwiązanych z daną jst, czyli z innych jst w kraju, a tym bardziej z dalekiej i bliskiej zagranicy.
Jakich dalszych kroków Pani zdaniem możemy się spodziewać?
Anna Morow: Lobby szkół niepublicznych jest silne i jak się okazuje dość skuteczne. Górnolotne argumenty o wolności i swobodzie wyboru, posłannictwie i wpływie na postawy życiowe uczniów pozostają w całkowitym oderwaniu od tego, że prowadzenie szkół niepublicznych, w szczególności sieciowych, działających w całym kraju, stało się dla wielu podmiotów prowadzących niepubliczne szkoły i przedszkola dochodowym biznesem, pomimo że w myśl przepisów oświatowych taka działalność nie jest działalnością gospodarczą. Świadczą o tym liczne nieprawidłowości i nadużycia zarówno przy pobieraniu jak i wykorzystaniu dotacji oświatowych, stwierdzane w wyniku kontroli prowadzonych przez samorządy – a dodać należy, że dotyczy to nie tylko nauczania domowego. Ich skala z całą mocą rzutuje na postrzeganie problemu dotowania przez zobowiązane do dotowania jst, ale i obniża renomę wielu uczciwych organów prowadzących niepubliczne szkoły i placówki oświatowe.
Obawiam się, że można się spodziewać dalszego luzowania przepisów dotyczących dotacji oświatowych, co nieuchronnie będzie prowadzić do większej swobody w dysponowaniu środkami publicznymi jakimi są dotacje. Wówczas prawo do kontrolowania dotacji oświatowych, o które samorządy przez kilka lat zabiegały i tak niezwykle trudne w realizacji może stać się ułudą i parawanem dla działań niemających wiele wspólnego z zasadami gospodarowania środkami publicznymi.
Na koniec wypada tylko dodać, że przytoczone powyżej przykłady to nie incydentalne sytuacje, ale najbardziej skrajne przypadki, które Wydział Audytu i Kontroli Urzędu Miasta Lublin stwierdził w toku przeprowadzonych kontroli. Na podstawie tych naszych doświadczeń oraz wymiany informacji z innymi jst, wyrażam przekonanie, że proponowane zmiany przywrócenia stanu prawnego sprzed 1 września 2017 r. i z dodatkowymi jeszcze ułatwieniami dla prowadzących nauczanie domowe, w istocie zmierzają do ponownego otwarcia na zjawiska patologiczne w tym zakresie.
