Mija 30 lat od uchwalenia ustawy o samorządzie terytorialnym. Przez te lata niejednokrotnie podkreślano samorządowy sukces Polski, choć samorząd ma oczywiście wzloty i upadki. Jubileusz 30-lecia jest obchodzony na wiele sposobów, między innymi przez powołanie Koalicji Rok Samorządności 2020. O roli samorządów, obchodach 30-lecia a także wizji Polski bez samorządności rozmawiamy z Cezarym Trutkowskim, prezesem zarządu Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego.
Rok 2020 to rok szczególny – obchodzimy 30-lecie polskiej samorządności. Czy przez ten czas zmieniło się znaczenie i postrzeganie samorządu terytorialnego w Polsce?
Cezary Trutkowski: To są dwie odrębne sprawy – pierwsza to postrzeganie samorządu i tu obserwujemy zdecydowaną ale też stabilnie przebiegającą zmianę. Ta zmiana postępuje od początku lat dziewięćdziesiątych, kiedy to samorząd został przywrócony, bo należy pamiętać, że w dwudziestoleciu międzywojennym samorząd w Polsce funkcjonował. Co prawda z różną efektywnością w różnych byłych zaborach, ale to jednak samorząd, a szczególnie powiaty, przyczyniały się do odbudowy Polski po I wojnie światowej i po okresie rozbiorów. Rola powiatów była wtedy szczególnie istotna. Przy odrodzeniu samorządów na początku lat 90-tych sprawa nie była taka prosta, ponieważ należy pamiętać o tym, że przez pięćdziesiąt lat faktyczny samorząd terytorialny w Polsce nie istniał. Istniały zdekoncentrowane organy administracji centralnej ale z samorządnością nie mieliśmy do czynienia. Problem nie polegał na tym, że przez pięćdziesiąt lat nastąpiło zatarcie pamięci pokoleniowej. Mam na myśli sytuację, w której ludzie, którzy pamiętali funkcjonowanie niezależnego samorządu przed wojną, w zasadzie nie mogli już służyć swoją wiedzą i swoim doświadczeniem twórcom odradzanego wówczas samorządu. Z tego powodu Polacy uczyli się samorządności od samego początku – przez wiele lat zdarzało się, że nie dostrzegali różnicy między gminą a dawną radą narodową. Nauka samorządu terytorialnego przebiegała na zasadzie kumulacji osobistych doświadczeń. Od wielu lat CBOS w swoich badaniach zadaje następujące pytanie: „Czy ludzie tacy jak pan/pani mają wpływ na sprawy swojego miasta/gminy”. I tak, jak na początku lat dziewięćdziesiątych zdecydowana większość wskazywała, że takiego wpływu nie ma, tak po dwudziestu latach nastąpiło zrównanie tych, którzy o swoim wpływie byli przekonani z tymi, którzy takiego przekonania nie mieli. Teraz z kolei rośnie odsetek osób, które o możliwości wywierania wpływu na działania władz lokalnych są przekonani. Można zatem powiedzieć, że społeczeństwo nauczyło się, czym jest samorząd. Oczywiście nie możemy mówić o jednym sposobie postrzegania tego samorządu, bo dla różnych ludzi ma on różne znaczenie i pełni różną rolę.
Drugą sprawą jest znaczenie samorządu. W moim przekonaniu były dwie najważniejsze reformy, z którymi Polska po wyjściu z okresu komunizmu miała do czynienia – to reforma Balcerowicza i reforma Regulskiego. Myślę, że reforma samorządowa w sposób zasadniczy rzeczywiście zmieniła nie tylko ustrój państwa ale też sposób, w jaki zachowujemy się w tym państwie, jak rozumiemy to, do czego to państwo jest powołane.
Samorządy stoją dziś przed wieloma bardzo trudnymi wyzwaniami. Istnieje ryzyko zmniejszenia zaufania względem samorządów, obserwujemy swoistą sinusoidę ich kondycji, niektórzy wieszczą nawet ich kryzys. Polskie samorządy sobie poradzą?
Cezary Trutkowski: Odpowiedź na to pytanie jest bardzo trudna, ponieważ to nie zależy tylko od samorządów. Jest to uzależnione od bardzo wielu czynników, wśród których wymienić należy zarówno działania rządu centralnego – ktokolwiek by tej władzy nie sprawował – jak i wpływu czynników zewnętrznych. W tej chwili mamy do czynienia z sytuacją nadzwyczajną spowodowaną zagrożeniem epidemiologicznym – na tego typu czynniki samorządy mają niewielki wpływ. Użyła pani słowa sinusoida – rozumiem, że chodzi o zmniejszającą się i zwiększającą autonomię samorządów czy też o zmiany zakresu ich kompetencji. Tak to już jest z decentralizacją, że czasem jest ona promowana, a czasem nie. Zawsze są to dwa kroki do przodu i jeden do tyłu. Również w Polsce przez ostatnie trzydzieści lat mieliśmy do czynienia z sytuacjami, w których różne rządy prezentowały różne sposoby rozumienia roli państwa i roli obywateli w kształtowaniu spraw publicznych. Na przestrzeni ostatnich trzydziestu lat mieliśmy okresy, w których samorząd miał większe znaczenie, był bardziej doceniany i jego rola była większa, jak i takie okresy, kiedy tę rolę umniejszano. Można dyskutować na temat tego, kiedy było lepiej, a kiedy gorzej, natomiast w tej chwili bez wątpienia mamy do czynienia z sytuacją, w której kompetencje są samorządom odejmowane.
Istnieją państwa, w których samorządy nie funkcjonują. Czy jest pan w stanie wyobrazić sobie Polskę bez tego organu?
Cezary Trutkowski: Pamiętam Polskę bez samorządów i to nie była fajna Polska, był to kraj, w którym o tym, co się dzieje na mojej ulicy decydował ktoś, kto tej ulicy nigdy na oczy nie widział. Oczywiście są na świecie państwa, w których nie ma samorządności ale jeśli mówimy o krajach rozwiniętych to samorząd w tych krajach istnieje, choć pod różną postacią, to nie jest tak, że istnieją dwa takie same systemy. Osobiście miałem okazję pracować we wszystkich krajach byłego bloku wschodniego i muszę powiedzieć, że to, co w ostatnich trzydziestu latach dokonało się w Polsce jeśli chodzi o decentralizację władzy publicznej i jej pozytywne konsekwencje, przez które rozumiem zwiększenie wpływu obywateli na decyzje podejmowane przez władze publiczne, a także zwiększenie efektywności władz publicznych, jest ewenementem. Przez wiele lat za granicą doświadczałem komunikacji, w której podkreślano samorządowy sukces Polski. Niestety w ostatnich latach ten obraz stał się mniej jednoznaczny, co dobrze widać chociażby w raportach Rady Europy – to są raporty przygotowywane przez Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych. Istnieje zasadnicza różnica pomiędzy ostatnim raportem przygotowanym rok temu, a raportem, który został wydany w 2015 roku. We wcześniejszym chwalono Polskę za rozwój demokracji lokalnej, sukcesy władz lokalnych w cywilizacyjnym rozwoju wspólnot, miast i gmin. Z kolei w ostatnim raporcie pisano już o alarmistycznych trendach centralizacyjnych, które można w Polsce obserwować, odbieraniu samorządom zadań i ograniczaniu funduszy.
Wracając do obchodów 30-lecia samorządności - z inicjatywy Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej powstała Koalicja Rok Samorządności 2020.
Cezary Trutkowski: Tak, to koalicja organizacji pozarządowych, które skrzyknęły się po to, żeby uczcić jubileusz 30-lecia uchwalenia ustawy o samorządzie terytorialnym i uczcić drogę, którą przez te trzydzieści lat Polska przebyła. Koalicja jest otwarta, mogą się do niej zapisywać organizacje pozarządowe, które czują, że ta rocznica jest warta dostrzeżenia i uczczenia. Chcemy aby obchody jubileuszowe były związane z realizacją różnego rodzaju inicjatyw czy też projektów, które celebrują tę samorządność. Chcę przy tym wyraźnie powiedzieć, że w Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej rozumiemy samorządność jako udział wszystkich obywateli w decydowaniu o sprawach lokalnych. Samorząd to my wszyscy – a nie wyłącznie władze gminy, miasta, powiatu czy województwa. Jeśli nic nam nie przeszkodzi, to w maju planujemy zorganizować Dzień Samorządności Obywatelskiej właśnie po to, żeby podkreślić, że samorząd tworzą obywatele i to oni powinni decydować o tym, jak gminy i miasta się rozwijają. Marzy mi się stan, w którym poinformowani obywatele w poczuciu odpowiedzialności będą współdecydować o sprawach lokalnych.
W naszej rozmowie pojawił się już Jerzy Regulski – wybitny samorządowiec i patron Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej. Dlaczego pamięć o nim jest tak ważna?
Cezary Trutkowski: Myślę, że bez Jerzego Regulskiego nie było by samorządu w takim kształcie, jaki obserwujemy dzisiaj. Możemy narzekać na różne kwestie związane z działalnością władz samorządowych, efektami tych działań czy po prostu z kształtem, jaki ten system przybrał ale jeśli pamiętamy o początkach, o ustawie samorządowej, to musimy pamiętać, że ona nie wzięła się znikąd. Jeśli wcześniej mówiłem, że po pięćdziesięciu latach braku doświadczeń samorządowych nagle stworzyliśmy nowoczesny samorząd terytorialny, to nie dlatego, że spłynęła na nas światłość, tylko dlatego, że tacy ludzie jak profesor Regulski już od lat 70-tych pracowali nad koncepcją reform samorządowych. Najpierw Jerzy Regulski czynił to z kilkoma innymi osobami w ramach seminarium Doświadczenie i Przyszłość, gdzie analizowano właśnie różnego rodzaju rozwiązania systemowe dotyczące samorządu, a potem doprowadził do tego, że kwestia samorządu terytorialnego pojawiła się podczas obrad Okrągłego Stołu – to był w ogóle pierwszy krok do myślenia o przywróceniu samorządności terytorialnej w Polsce. Warto pamiętać o tym, że kiedy Solidarność mówiła o samorządności, miała na myśli przede wszystkim samorządność pracowniczą. To Regulski zwrócił uwagę na to, że nie tylko powinniśmy rozwijać samorządność w zakładzie pracy ale przede wszystkim powinniśmy ją rozwijać w miejscu zamieszkania. Potem grupa ludzi, których zdołał wokół siebie skupić, m.in. Jerzy Stępień, w Komisji Samorządowej w Senacie w 1989 r. i 1990 r. mogła pracować nad ustawami samorządowymi. Po ustanowieniu rządu Tadeusza Mazowieckiego, profesor Regulski został powołany przez premiera na urząd pełnomocnika rządu do spraw reformy terytorialnej i on tę reformę przygotowywał i wdrażał z ramienia rządu. Natomiast Jerzy Stępień razem z Michałem Kuleszą przygotowywali ustawy samorządowe w Senacie. Warto również pamiętać, że to profesor Regulski był tą osobą, która jako ambasador Polski przy Radzie Europy podpisała w imieniu Rzeczpospolitej Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego. To międzynarodowy traktat, który jest podstawowym dokumentem regulującym zasady działania samorządów terytorialnych we wszystkich państwach Rady Europy, czyli we wszystkich państwach europejskich, z wyjątkiem Białorusi. Oczywiście nie wszędzie ta karta jest w pełni wdrożona i respektowana, ale przez wiele lat szczyciliśmy się tym, że w Polsce przestrzega się zapisów tej karty. Z tego właśnie względu profesor Regulski jest postacią szczególną w naszej najnowszej historii. Wreszcie to Profesor właśnie był inicjatorem powołania Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, która od 30 lat wspiera rozwój samorządności w naszym kraju prowadząc szkolenia, realizując projekty, czy stymulując debaty wokół wyzwań, z którymi musza się mierzyć liderzy lokalni.
