W ewolucji naszego kraju osiągnęliśmy etap, w którym musimy zastanowić się czy możemy skutecznie zaspokajać zbiorowe potrzeby obywateli traktując gminy jako podstawowych dostawców usług publicznych.
W teorii samorządu terytorialnego rozróżnienie między samorządem lokalnym a samorządem regionalnym jest względnie oczywiste. Ten pierwszy odpowiada przede wszystkim za zaspokojenie zbiorowych potrzeb poszczególnych wspólnot – takich codziennych – poprzez świadczenie szerokiego wachlarza usług publicznych; ten drugi odpowiada bardziej za zarządzanie rozwojem, choć oczywiście również świadczy pewne usługi o dużym zasięgu – takie jak chociażby regionalny transport kolejowy, czy zadania związane z adopcją.
Niezależnie od przyjętej w danym kraju struktury samorządu lokalnego musi on funkcjonować w skali przestrzennej odpowiadającej skali, w której mieszkańcy zaspokajają ogół swoich podstawowych potrzeb. Poza obszarami aglomeracji oznacza to w praktyce obszar funkcjonalny ośrodka miejskiego obsługującego okoliczny teren miejski. Oczywiście jest tu mowa o ośrodku miejskim odpowiednio dużym – a nie każdej miejscowości mającej status miasta. Status taki miewają bowiem – i to nie tylko w Polsce – miejscowości liczące sobie kilkuset mieszkańców, a w takim przypadku ich rola w strukturze osadniczej kraju jest taka sama jak dużych wsi gminnych.
Kwestią wyboru politycznego w danym państwie jest to, czy w ramach tak ukształtowanej naturalnej skali zostanie stworzony jedno- czy dwupoziomowy samorząd lokalny. Jeśli jednostki tego samorządu są duże – tak jak jest współcześnie w krajach skandynawskich – to nie ma przestrzeni na drugi poziom. Gdy jednostki tego samorządu są małe – tak jak jest chociażby we Francji – drugi poziom samorządu lokalnego jest niezbędny do domknięcia funkcjonowania społeczeństw. Po prostu gminy nie są wtedy w stanie udźwignąć wszystkich zadań, jakie są im przypisane. Sytuacja nie jest przy tym statyczna – zachodzące zmiany mogą spowodować, że podział zadań adekwatny pół wieku wcześniej przestaje przystawać do dzisiejszych czasów.
Stanie się to oczywiste, gdy na poważnie potraktujemy zasadę subsydiarności. Jest ona jednak często odczytywana jako nakaz przekazania maksymalnie dużej liczby kompetencji jak najniżej w strukturze organizacyjnej społeczeństwa czy państwa. Taka jej interpretacja jest w dużej części uzasadniona historycznie, ale w dzisiejszych czasach zbyt toporna. Skąd obecnie konieczność bardziej wyrafinowanego podejścia? Dawniej znacznie wyraźniejsze były granice możliwości działania poszczególnych wspólnot – ze względu finansowego i technicznego. W tym pierwszym zakresie musiały co do zasady opierać się na swoich własnych zasobach, więc jeśli lokalna wspólnota nie była dostatecznie zamożna i chętna do dzielenia się ową zamożnością, działania nie były podejmowane. W tym drugim zakresie wspólnoty były skazane na ówczesny poziom rozwoju technicznego, a tym samym zaspokajanie zbiorowych potrzeb opierało się w dużym zakresie bezpośrednio na pracy ludzkiej, która w oczywisty sposób znów zależała od potencjału danej wspólnoty. W realiach działania współczesnych państw europejskich obie te bariery przestały odgrywać rolę. W konsekwencji dzisiejsze pytanie przestaje brzmieć – czy coś jest obiektywnie wykonalne, tylko ile środków finansowych należy dołożyć, aby coś było wykonalne. Wyraźnie to zresztą słychać – wiele głosów płynących z poziomu gmin w debacie publicznej sprowadza się do tego, aby otrzymały z zewnątrz środki na zrealizowanie swoich marzeń.
Granice pojawiają się zatem gdzie indziej – w wydolności państwa dobrobytu. Państwo nie ma własnych pieniędzy, więc wesprzeć kogokolwiek może wyłącznie z podatków pobranych – co do zasady – od kogoś innego niż beneficjenci pomocy. O ile beneficjenci pomocy nie mającej charakteru rozwojowego mają narastające oczekiwania, to istnieją granice skutecznego poboru podatków. To zaś kieruje nas do tych elementów zasady subsydiarności, o których często zapominamy – zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności.
Odnoszę wrażenie, że szczególnie trudno jest nam przyjąć to do wiadomości w realiach polskich. Tutaj bowiem gminy zostały odrodzone jako pierwsze, z dużym zakresem zadań i relatywnie dobrą sytuacją majątkową. Powiaty zostały odtworzone dopiero osiem lat później i ze znacznie gorszym punktem startowym. Po trzech dekadach te pierwotne założenia dalej determinują nasz sposób myślenia – nawet jeśli jest już nieadekwatny do dzisiejszych czasów.
Czy uważamy, że jest sens utrzymywać szkoły podstawowe, w których w ramach jednego rocznika jest zaledwie kilkoro dzieci? Czasami dwoje, czy troje? Utrzymujemy tworząc dodatkowo mechanizmy wsparcia dla małych szkół.
Czy uważamy, że polityka rozwoju obszarów wiejskich skoncentrowana na punktowych interwencjach w poszczególnych gminach przełoży się na realny rozwój? Czy może jedynie na generujące koszty podniesienie jakości życia w i tak wyludniających się obszarach? Domagamy się, aby w nowym okresie budżetowania Unii Europejskiej zabezpieczyć osobną pulę na jej rozdzielanie między gminy wiejskie.
Czy uważamy, że polityka miejska tworzona pod oczekiwania miast rzeczywiście przełoży się na zahamowanie utraty ich funkcji społeczno-gospodarczych, jeśli nie będzie elementem systemowego podejścia?
Czy uważamy, że faktycznie każda gmina z osobna walczy z wykluczeniem transportowym, skoro jej interwencja w zakresie publicznego transportu zbiorowego często sprowadza się po prostu do przerzucenia na Fundusz Rozwoju Przewozów Autobusowych kosztów realizacji przewozów szkolnych, do których są ustawowo zobowiązane?
Pytania można mnożyć, ale nie w tym sztuka. Musimy sobie udzielić uczciwych odpowiedzi. I wyciągnąć z nich odpowiedzialne wnioski.
