W minioną sobotę zostały przedstawione założenia nowego wielkiego programu rządowego – Polskiego Ładu. Program jest rządowy nie tylko ze względu na jego autorstwo, lecz również sens. Niestety trudno oprzeć się wrażeniu, że skutkiem ubocznym jego wdrożenia będzie po prostu marginalizacja samorządu takiego jaki znamy.
Jednym z filarów Polskiego Ładu mają być głębokie zmiany w zakresie opodatkowania dochodów z pracy. Złożyć się na nie mają m.in. podniesienie kwoty wolnej od opodatkowania, czy podniesienie progu opodatkowania w drugiej stawce podatkowej (co przekłada się na zmniejszenie opodatkowania), ale również likwidację ulgi umożliwiającej odliczanie od podatku znaczącej części składki na ubezpieczenie zdrowotne (co w praktyce oznacza zwiększenie efektywnej stawki podatkowej we wszystkich stawkach skali podatkowej). Współdziałanie wszystkich tych czynników sprawia, że – jak wskazują eksperci – rozwiązania będą z pewnością korzystne dla najmniej zarabiających, dla klasy średniej (definiowanej wyłącznie w oparciu o poziom dochodów) zmiany będą w przybliżeniu neutralne (choć w zależności od konkretnej wysokości wynagrodzenia część osób trochę zyska, a część straci), zaś osoby najlepiej zarabiające na zmianach stracą. Nie jest znany globalny efekt wprowadzanych zmian, ale wydaje się że doprowadzą one do zmniejszenia wydajności PIT płaconego według skali podatkowej jako źródła dochodów publicznych. Przyznają to zresztą sami autorzy – choć w bardzo specyficznych słowach. W Polskim Ładzie czytamy bowiem, że „Z powodu zmian w podatku dochodowym mniej środków zostanie w budżetach samorządów, a zamiast tego więcej w kieszeniach Polaków”. Próbuję wierzyć, że wyrażone w tych słowach przeciwstawienie jednostek samorządu terytorialnego i ogółu Polaków jest jedynie niezręcznością, a nie celowym działaniem. Warto bowiem przypomnieć, że samorząd to nie jakiś obcy twór, to my wszyscy. Co więcej – to właśnie samorząd odpowiada za podstawowe usługi publiczne, z których korzystamy na co dzień. Tak, możemy go pozbawić dochodów, ale wtedy nie dziwmy się dziurawym drogom, niskiej jakości oświaty, czy braku jakiejkolwiek oferty kulturalnej.
Możemy zatem przyjąć, że ogółem podsektor samorządowy sektora finansów publicznych straci. Co więcej – ze względu na opisaną powyżej zależność między poziomem dochodów, a skutkami wprowadzanych zmian sytuacja poszczególnych gmin, czy powiatów może być bardzo różna. Wynika to z faktu, że rozkład miejsc zamieszkania nie jest jednorodny przestrzennie względem wysokości ich dochodów. Oznacza to, że potencjalnie większy ubytek dochodów może dotknąć jednostki samorządu lokalnego, które już w tej chwili są relatywnie uboższe.
Owszem – autorzy programu zauważają konsekwencje zaproponowanych zmian podatkowych dla samorządu terytorialnego zapowiadając wprowadzenie subwencji inwestycyjnej. Niestety w udostępnionym tekście Polskiego Ładu brak jest jakichkolwiek szczegółów pozwalających na ustalenie istoty propozycji – włącznie z tym, że nie wiadomo czy będą to środki przydzielane wg określonego algorytmu wszystkim jednostkom, czy też środki przydzielane konkursowo. To rozstrzygnięcie jest o tyle istotne, że ostatnie edycje środków dla jednostek samorządu terytorialnego z takich instrumentów jak Rządowy Fundusz Rozwoju Dróg (dawny Fundusz Dróg Samorządowych), czy Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych spotkały się z zarzutami znaczącego upartyjnienia podejmowanych przez administrację rządową rozstrzygnięć. Zarzutami o tyle poważnymi, że potwierdzonymi analizami sporządzanymi przez naukowców zajmujących się finansami samorządowymi.
Jeśli jednak nawet subwencja inwestycyjna byłaby rozdzielana w sposób obiektywny to nie rozwiązuje to problemu. Dlaczego? Istotą samorządu jest jego samodzielność, która ma swoje różne wymiary; wśród nich również wymiar finansowy. Skoro samorząd to przyznane wspólnocie zamieszkującej dany teren uprawnienia do zarządzania własnymi sprawami, to w zakresie jej zadań własnych owo zarządzanie powinno być oparte na dochodach własnych. Decyzje dotyczące nas samych powinny być w odpowiedniej części podejmowane na nasz koszt i naszą odpowiedzialność – z tego względu nieprzypadkowo wymieniając kategorie źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego Konstytucja w swoim art. 167 ust. 2 na pierwszym miejscu wymienia dochody własne. Przesunięcie określonej puli środków z podatku dochodowego od osób fizycznych na subwencję inwestycyjną oznacza dalszą marginalizację dochodów własnych na rzecz transferów z budżetu państwa. W ten sposób powoli prowadzi się do zmiany optyki patrzenia samorządu lokalnego – z zarządzania w oparciu przede wszystkim o własne zasoby na administrowanie w oparciu o środki przyznawane – w taki czy inny sposób – przez rząd.
Taki kierunek myślenia można znaleźć w całym Polskim Ładzie. Fundusz Modernizacyjny Szpitali będzie przyznawał środki na realizację inwestycji w placówkach opieki zdrowotnej, rząd w partnerstwie inwestycyjnym z samorządami umożliwi powstawanie lokalnych centrów pracy zdalnej, rząd dofinansuje budowę centrów lokalnej wspólnoty, gminy otrzymają od rządu środki na zakup sprzętu i oprogramowania, zakup usług chmurowych, czy też inne działania przyczyniające się do ucyfrowienia, program Aktywność+ sfinansuje działania samorządu terytorialnego dla seniorów, itd. Nie neguję potrzeby takich działań, ale one wszystkie opierają się na modelu, w którym rząd daje coś samorządowi zamiast przyczyniać się do wzmocnienia jego potencjału instytucjonalnego i finansowego. Taki zaś kierunek bardzo szybko może sprawić, że nawet przy braku zmian ustrojowych samorząd zacznie działać niczym administracja rządowa w terenie.
