Zasadniczy podział terytorialny państwa nie jest kwestią arbitralnej decyzji. Tak jak wynika z samej Konstytucji musi on uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe, a jednocześnie – a może nawet przede wszystkim – zapewniać jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych. Nie powinien on zatem podlegać zmianom pod wpływem doraźnych potrzeb politycznych.
Nie bacząc na to w minionym tygodniu Parlament postanowił podjąć prace legislacyjne nad dwoma projektami ustaw, które mogą znacząco wpłynąć na podział terytorialny państwa. W obu przypadkach niekoniecznie korzystnie.
Pierwszy projekt to podjęty po wielu miesiącach projekt ustawy o powiecie metropolitalnym. Przypomnieć należy, że jest to projekt napisany w środowisku śląskim w oparciu o realia aglomeracji górnośląskiej – charakteryzującej się dużą liczbą sąsiadujących ze sobą miast na prawach powiatu. Podkreślają to zresztą sami autorzy wskazując w uzasadnieniu, że "w chwili złożenia projektu w Sejmie, obszarem metropolitalnym o stopniu integracji wymagającym zmiany ustroju administracyjnego i utworzenia powiatu metropolitalnego jest Aglomeracja Górnośląska". Niestety projekt zamiast ograniczać się do dedykowanego mu obszaru został nieudolnie przeredagowany tak, aby potencjalnie mieć zastosowanie w skali całego kraju. Projektodawcy nie zauważyli, że powstały w ten sposób wytwór w żaden sposób nie wpisuje się w istniejący model terytorialnego funkcjonowania państwa. Z jednej bowiem strony projekt nie przewiduje likwidacji powiatów na swoim terenie, a jednocześnie – jak wskazuje uzasadnienie – powiat metropolitalny jest pomyślany jako "jednostka samorządu terytorialnego, ulokowana na drugim szczeblu podziału terytorialnego. […] Rozszerzone zostają jedynie kategorie powiatów, obok powiatu „ziemskiego” i „grodzkiego” pojawia się powiat metropolitalny o zmodyfikowanych zasadach." Zdanie to byłoby prawdą jedynie wtedy, gdyby powiat metropolitalny mógł obejmować wyłącznie miasta na prawach powiatu; argumentacja rozsypuje się z chwilą, gdy powiat taki będzie mógł objąć również powiaty – a to właśnie projekt przewiduje. Trudno w chwili obecnej przewidzieć jaki będzie dalszy kierunek prac. Wprowadzane zmiany mogą alternatywnie doprowadzić do przekształcenia ustawy, tak aby opisywała ona specyficzną formę współdziałania jednostek samorządu terytorialnego na obszarach aglomeracji – co byłoby uzasadnione, albo też do likwidacji w obszarach aglomeracji obecnych powiatów i utworzenia w ich miejsce super-powiatów liczących w skrajnym przypadku więcej ludzi niż mniej liczne województwa.
Z kolei Senat RP postanowił podjąć inicjatywę legislacyjną umożliwiającą tworzenie nowych miast na prawach powiatu. O projekcie tym informowaliśmy już na naszych łamach („Lex Piła”). Nowością w stosunku do ówczesnego stanu jest jednak rozszerzenie projektu o nowe rozwiązania zgodnie z którym charakter miasta na prawach powiatu może uzyskać każde miasto liczące 70 tys. mieszkańców. Kryteria te spełnia – nie licząc Piły, która już z innego powodu była objęta projektem – pięć miast: Inowrocław, Lubin, Ostrów Wielkopolski, Ostrowiec Świętokrzyski i Gniezno. W tych pięciu miastach z obecnych, co do zasady silnych powiatów może pozostać powiat obwarzankowy – mający znacznie ograniczone możliwości działania. Niekoniecznie dlatego, że jest to uzasadnione z punktu widzenia skuteczności zaspokajania potrzeb mieszkańców obszaru funkcjonalnego danego miasta powiatowego, ale dlatego że umożliwia to prezydentowi miasta samodzielne rządzenie bez konieczności umawiania się z kimkolwiek. Ostateczne rozstrzygnięcie ma należeć do Rady Ministrów, ale jak pokazał nie tak dawny przykład Wałbrzycha nie po to dokonuje się istotnej zmiany legislacyjnej by potem z niej nie skorzystać.
Do końca kadencji Sejmu nie pozostało już zbyt dużo czasu, więc nie jest pewne, czy uda się oba projekty przez całość procesu legislacyjnego przeprowadzić. Jeśli tak, to może się okazać, że wkrótce obudzimy się w zdemolowanym podziale terytorialnym.
Grzegorz P. Kubalski
