Zgodnie z art. 10 ustawy - Prawo łowieckie, zadaniem starosty jest wydawanie zezwoleń na hodowlę lub utrzymanie chartów rasowych lub ich mieszańców.
Na gruncie powołanego przepisu pojawiają się wątpliwości interpretacyjne na, które poniżej udzielono szczegółowej odpowiedzi.
Pytanie nr 1: Jakie działania powinien podjąć starosta w przypadku, gdy wobec osoby, która złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na utrzymywanie/hodowlę chartów rasowych lub ich mieszańców prowadzone jest przez policję postępowanie przygotowawcze z art. 52 pkt 4 ustawy Prawo Łowieckie? Czy w takiej sytuacji starosta powinien wydać decyzję zezwalająca, jeśli zostaną przez wnioskodawcę spełnione przesłanki wynikające z Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie warunków i sposobu hodowania i utrzymywania chartów rasowych oraz ich mieszańców? Czy jednak powinien zawiesić postępowanie, a jeśli tak, to w oparciu o jakie przesłanki? Czy już sam fakt, że policja prowadzi postępowanie przygotowawcze może być taką przesłanką?
Odpowiedź:
Zgodnie z art. 10 ust. 7 ustawy z 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz.U.2020.1683 t.j. z późn. zm.) rozstrzygnięcia w sprawie wydawania zezwolenia oraz cofania zezwolenia na hodowanie lub utrzymywanie chartów rasowych lub ich mieszańców są podejmowane w formie decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji poprzedza przeprowadzenie postepowania a sama sprawa ma charakter indywidualnej sprawy administracyjnej rozpatrywanej na gruncie danego stanu faktycznego. Ustawa nie określa żadnych przesłanek udzielenia lub odmowy zezwolenia na hodowlę lub utrzymanie chartów rasowych lub ich mieszańców, a w szczególności nie określa czynności, które winien podjąć organ przed wydaniem decyzji. Niemniej jednak, nie oznacza to, że decyzja uznaniowa, o jakiej mowa w art. 10 ust. 7 ustawy – Prawo łowieckie może być dowolna i oderwana od jakichkolwiek przesłanek prawnych i faktycznych.
W myśl art. 10 ust 3 ustawy – Prawo łowieckie starosta odmawia wydania zezwolenia w przypadku niespełnienia wymogów określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków i sposobu hodowania i utrzymywania chartów rasowych oraz ich mieszańców (Dz.U.2010.135.909, dalej: rozporządzenie z 5 lipca 2010 r.). Brzmienie przytoczonego przepisu wskazuje i w tym zakresie nie ma wątpliwości, że w razie stwierdzenia, że nie został spełniony któryś z wymogów określonych rozporządzeniem, starosta odmawia wydania zezwolenia. Nie oznacza to jednak, że zezwolenie ma być wydana w każdym przypadku wypełnienia rygorów przywołanego rozporządzenia. Na gruncie powyższego należy więc wskazać, że ustalenie, czy spełnione zostały warunki do hodowli lub utrzymania chartów lub ich mieszańców, określone w rozporządzeniu z 5 lipca 2010 r. powinno stanowić jedną z pierwszych merytorycznych czynności toczącego się postępowania. Jeżeli warunki nie zostały spełnione starosta odmawia wydania zezwolenia. Natomiast jeżeli warunki zostały spełnione, wówczas starosta powinien rozważyć wszechstronnie dany stan faktyczny i na tej podstawie stwierdzić, czy wniosek powinien zostać załatwiony pozytywnie.
Zasadnicze znaczenie w tym kontekście, z uwagi na – jak już zostało wcześniej wskazane – brak ustawowych przesłanek wydania decyzji, ma dokonanie ustaleń, czy ze względu na cel ustawy, wniosek zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 13 lipca 2010 r. (II SA/Ke 360/10) „Zamieszczenie bowiem treści art. 10 w przepisach Prawa łowieckiego oznacza, że przesłanką odmowy może być wyłącznie wzgląd na jeden z celów ustawy, to jest ochronę bytowania zwierząt łownych poprzez zwalczanie kłusownictwa. (...) Z tych względów ocena co do zasady – czy z uwagi na konkretną osobę, która ubiega się o zezwolenie, istnieje zagrożenie dla realizacji celów ustawy – mieści się w granicach uznania organu orzekającego. Zadaniem tego organu jest więc podjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.) – poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.)”.
Odnosząc się zaś do części pytania dotyczącej ewentualnego zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy wobec wnioskodawcy toczy się postępowanie przygotowawcze w sprawie o czyn z art. 52 pkt 4 ustawy – Prawo łowieckie tj. hodowanie lub utrzymanie bez zezwolenia chartów rasowych lub ich mieszańców, należy w pierwszej kolejności zastanowić się, czy od wyniku sprawy karnej będzie zależało udzielenie zezwolenia i czy mamy w tym przypadku do czynienia z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a., Dz.U.2021.735 t.j. z późn. zm.) uzasadniającym zawieszenie postępowania.
Zgodnie z art. 52 pkt 4 ustawy – Prawo łowieckie hodowla lub utrzymanie chartów rasowych lub ich mieszańców bez zezwolenia stanowi przestępstwo. Jednakże, jak wynika z przytoczonego powyżej wyroku WSA w Kielcach ocena, czy z uwagi na konkretną osobę, która ubiega się o zezwolenie, istnieje zagrożenie dla realizacji celów ustawy, mieści się w granicach uznania organu administracyjnego.
Natomiast zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającym zawieszenie postępowania, nie jest sam fakt toczenia się przed innym organem lub sądem postępowania, którego wynik może mieć wpływ na treść decyzji w postępowaniu właściwym, lecz jest nim określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie właściwe (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lipca 2021 r., II SA/Gd 285/21. Zagadnienie wstępne musi zatem wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej w tym znaczeniu, że chodzi o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Przymiot zagadnienia wstępnego mogą mieć tylko rozstrzygnięcia sądowe lub administracyjne, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego. Zagadnienie wstępne dotyczy więc sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem danego postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. Dlatego też zagadnieniem wstępnym nie będzie samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, ze względów ekonomicznych lub celowościowych, wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji bez uprzedniego rozstrzygnięcia prejudykatu przez inny organ lub sąd. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 września 2019 r., I SA/Rz 486/19).
Odnosząc powyższe interpretacje, na grunt rozpatrywanego pytania należy wskazać, że w ustawie – Prawo łowieckie brak jest przepisu, który wskazywałby, że przesłanką warunkującą wydanie zezwolenia o którym mowa w art. 10 tejże ustawy jest wykazanie, czy wnioskodawca był karany z art. 52 pkt 4 tejże ustawy. Co więcej ustawa – Prawo łowieckie nie przewiduje w przypadku osób, o których mowa w art. 52 pkt 4 zakazu hodowania lub utrzymywania chartów i ich mieszańców ani zakazu ubiegania się przez takie osoby o zezwolenie, o którym mowa w art. 10 ustawy – Prawo łowieckie.
W związku z powyższym toczące się postepowanie przygotowawcze, nie uniemożliwia rozstrzygnięcia sprawy o wydanie zezwolenia na hodowlę lub utrzymanie hartów rasowych lub ich mieszańców. Jego zakończenie mogłoby co najwyżej wpłynąć na rodzaj wydanego rozstrzygnięcia w kategoriach wydania lub odmowy wydania zezwolenia. Taki jednak związek pomiędzy postępowaniem karnym a postępowaniem administracyjnym w świetle przytoczonych powyżej rozważań sądów administracyjnych nie uzasadnia, że postępowanie karne rozstrzygnie kwestie prejudycjalne w odniesieniu do postępowania administracyjnego. Co więcej rozstrzygnięcia organów karnych i tak nie zastąpią oceny, którą zobowiązany jest dokonać organ administracyjny. Mogą ją co prawda ułatwić, w przypadku ewentualnego ukarania, ale nawet wówczas organ administracyjny musi rozważyć jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o wydanie zezwolenia ma fakt prawomocnego skazania wnioskodawcy za przestępstwo z art. 52 pkt 4 ustawy – Prawo łowieckie. Ewentualnie wówczas może pojawić się podstawa do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 k.p.a. Ustawodawca nie przewidział bowiem, aby popełnienie czynu z art. 52 pkt 4 ustawy – Prawo łowieckie mogło być obligatoryjną przesłanką odmowy wydania zezwolenia, jak ma to miejsce w przypadku niespełnienia warunków rozporządzenia z 5 lipca 2010 r. (art. 10 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie).
Pytanie nr 2:
Jakie działania powinien podjąć starosta w przypadku, gdy osoba, która wnioskuje o wydanie zezwolenia na utrzymywanie/hodowlę chartów lub ich mieszańców była wcześniej karana z art. 52 pkt 4 oraz art. 53 pkt 2 ustawy – Prawo łowieckie i na rzecz której zasądzono przepadek psa?
Odpowiedź:
Zgodnie z art. 52 pkt 4 ustawy – Prawo łowieckie osoba, która hoduje lub utrzymuje bez zezwolenia charty rasowe lub ich mieszańce podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Natomiast w myśl art. 53 pkt 2 ustawy – Prawo łowieckie osoba, która poluje z chartami lub ich mieszańcami podlega karze pozbawienia wolności do lat 5.
W kontekście działań, jakie powinien podjąć starosta i ewentualnego wpływu faktu, że osoba ubiegająca się o zezwolenie na hodowlę lub utrzymanie chartów rasowych lub ich mieszańców była karana z art. 52 pkt 4 oraz art. 53 pkt 2 ustawy – Prawo łowieckie aktualne pozostają twierdzenia zawarte w odpowiedzi na pytanie nr 1. Należy wskazać, że także w kontekście osób, o których mowa w art. 53 pkt 2, ustawodawca nie przewidział, że ukaranie za polowanie z chartami lub ich mieszańcami stanowi obligatoryjną przesłankę odmowy wydania zezwolenia na hodowanie lub utrzymanie tychże. Organ rozpatrując sprawę powinien więc dokonać ustaleń, czy ze względu na cel ustawy wniosek takiej osoby zasługuje na uwzględnienie. Dodatkowo powinien wskazać, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku ma fakt, prawomocnego skazania wnioskodawcy za przestępstwa z art. 52 pkt 4 i art. 53 pkt 2 ustawy – Prawo łowieckie. W szczególności organ administracyjny powinien rozważyć, czy w razie wydania żądanego zezwolenia zostanie zabezpieczona ochrona bytowania zwierząt łownych.
W kontekście zaś znaczenia zasądzonego przepadku psa, na podstawie art. 54 ustawy – Prawo łowieckie, powinno się go rozpatrywać w odniesieniu do przesłanek opisanych powyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 13 lipca 2010 r. podkreślił, że „Jak wynika bowiem z treści art. 10 ustawy zezwolenie na utrzymywanie lub hodowlę charta lub jego mieszańca wydaje się na wniosek osoby zamierzającej prowadzić taką działalność. Przepis ten nie ustanawia przy tym wymogu wydawania zezwolenia na hodowanie lub utrzymywanie konkretnego psa rasy chart lub jego mieszańca”. Zezwolenie, o którym mowa w art. 10 ustawy – Prawo łowieckie ma więc charakter generalny i fakt orzeczenia przez sąd przepadku psa, nie powoduje, że osoba w przypadku której taki przepadek został zasądzony, nie może ubiegać się o wydanie zezwolenia na hodowlę lub utrzymanie chartów rasowych lub ich mieszańców.
Ponieważ interpretacja powyższych zagadnień została udzielone także w serwisie LEX 1 października 2021 r. przez Pana Piotra Ćwieka (Opublikowano: QA 1787846), należy wskazać, że autor niniejszych odpowiedzi, nie podziela wyrażonego tam stanowiska.
