Stanowisko Zgromadzenia Ogólnego Związku Miast Polskich w sprawie systemu wyrównawczego dochodów JST

1. System wyrównawczy, przewidziany w art. 9 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, ma na celu zapewnienie zasilania finansowego JST, adekwatnego do zakre-su nałożonych ustawami zadań. Ma on zastosowanie w stopniu uzależnionym od zróż-nicowania systemu dochodów własnych JST w danym kraju. Jego znaczenie jest tym większe, im silniejszy jest stopień decentralizacji zadań i finansów publicznych, dlatego jest on szczególnie rozbudowany w tych krajach, w których stopień decentralizacji jest największy. Systemy dochodów własnych JST, poza podatkami lokalnymi, są zwykle oparte na podatkach dochodowych, z których wpływy są bardzo zróżnicowane teryto-rialnie i tylko w niewielkim stopniu zależą od decyzji władz lokalnych.

2. Ustawa o dochodach JST z 2003 roku obejmowała m.in. zastąpienie części subwen-cji i dotacji dochodami własnymi, w postaci wzrostu udziałów gmin, powiatów i woje-wództw w podatkach PIT i CIT. Spowodowało to wzrost zróżnicowania potencjału do-chodowego JST – i to w zakresie tych dochodów „własnych”, na których wydajność samorządy mają znikomy wpływ. W związku z tym nastąpiło równocześnie rozbudo-wanie systemu wyrównawczego, którego celem było częściowe zniwelowanie zbyt du-żych różnic w poziomie dochodów własnych. Taki system jest niezbędny.

3. Obowiązujący dziś system wyrównawczy został skonstruowany w warunkach roku 2003, z uwzględnieniem ówczesnej wydajności podatków PIT i CIT. W międzyczasie dokonano istotnych zmian w podatku PIT, które znacznie zmniejszyły jego wydajność, a światowe procesy gospodarcze spowodowały zmniejszenie wydajności podatku CIT, Dodatkowo system jest zniekształcony przez dwuletnie opóźnienie jego obliczania, co przy obecnej dynamice zmian w gospodarce wypacza jego działanie. Stan systemu wyrównawczego na ogólnym tle finansów JST przedstawia poniższa tabela:

Wpłaty JST do budżetu państwa 2004 - 2010 (mln PLN)

 Widać wyraźnie, że wzrost wpłat janosikowego jest szybszy niż wzrost dochodów, a zwłaszcza dochodów własnych JST. Efekt „spóźnienia” powoduje dodatkowo, że największy wzrost wpłat nastąpił w latach wyraźnego spadku dochodów własnych, który najbardziej dotknął największych płatników „janosikowego”: Warszawę i Mazowsze.

 Dodatkowe analizy wykazują, że w ostatnich latach system wyrównawczy działa zbyt głęboko, to znaczy nie tylko spłaszcza występujące w dochodach własnych różnice, ale je odwraca, co na pewno nie było intencją ustawodawcy przy uchwalaniu ustawy.

Widać więc, że system wyrównywania dochodów JST w Polsce wymaga dziś znacznej korekty, która jednak powinna być oparta na wynikach rzetelnej analizy danych o finansach gmin, powiatów i województw.

4. Przy korygowaniu systemu wyrównawczego dochodów JST trzeba – poza wyżej wymienionymi – wziąć pod uwagę następujące okoliczności:

a) System powinien odpowiednio:

- korygować zróżnicowanie dochodów JST,

i równocześnie

- uwzględniać różnice w kosztach realizacji zadań gmin, miast, powiatów i województw,

zgodnie z brzmieniem art. 9 ust. 5 EKSL: „Ochrona społeczności lokalnych, finansowo słabszych, wymaga zastosowania procedur wyrównawczych lub działań równoważących, mających na celu korygowanie skutków nierównego podziału potencjalnych źródeł dochodów, a także wydatków, jakie te społeczności ponoszą." 

Polski system wyrównawczy uwzględnia aspekt kosztów realizacji pozornie takich samych zadań w zdecydowanie niewystarczającym stopniu. Przy ich uwzględnianiu zwykle stosuje się jako kryterium liczbę mieszkańców jednostki, a także kryteria do-datkowe, w tym zwłaszcza stołeczność (narodową, regionalną, subregionalną).

Przy korygowaniu polskiego systemu trzeba także uwzględnić fakt, że istnieje dziś drugi istotny, choć dotąd pomijany przy rozmowie o mechanizmach wyrównawczych, składnik: bardzo silny mechanizm wyrównawczy w części oświatowej subwencjiogólnej (usprawiedliwiony dla szkół podstawowych, jednak bezzasadny dla gimnazjów).

b) System musi być sprawiedliwy: dziś korzystają z niego m.in. bardzo zamożne jed-nostki (np. korzystające z renty lokalizacyjnej, nieuwzględnianej w kryteriach), które jednocześnie znacząco zmniejszają i tak niskie podatki i opłaty lokalne.

5. Obywatelski projekt zmian w systemie wyrównawczym, jakkolwiek wynikający z uzasadnionych obserwacji dotyczących wad obecnego systemu, nie może uzyskać naszego poparcia z dwóch bardzo ważnych powodów:

1) proponowane zmiany w obliczaniu wpłat jednostek do systemu wyrównawczego nie są oparte na wyliczeniach, które brałyby pod uwagę powyższe elementy diagnozy i in-ne wskazane okoliczności (art. 9 ust. 5 EKSL), a skutki szacuje się na 900 mln zł.,

2) projekt zakłada powstanie z wpłat swoistego funduszu celowego, którego dyspono-wanie miałoby charakter uznaniowy (a więc nieobiektywny, naturalnie podatny na różne czynniki subiektywne, a nawet naciski), choć w pozornie kontrolowanej formie konkursu; spowoduje to całkowite wypaczenie sensu systemu wyrównawczego, który – odpowiednio zmieniony – musi obiektywnie i automatycznie korygować systemowe zróżnico-wanie JST (obcinać „kominy" i wypełniać niedobory);

6. Projekt komisyjny sprowadza się do zmniejszenia wpłat do budżetu w stopniu, którego skutki stanowiłyby w warunkach roku 2102 kwotę aż 1,2 mld zł (wg MF), co nie może być zaakceptowane bez uzupełnienia systemu z innych źródeł. Ponadto zaproponowane współczynniki przeliczeniowe nie są zróżnicowane w stopniu odpowiada-jącycm różnicę kosztów wykonywania zadań. Doświadczenia państw, które stosują takie współczynniki, wskazują na zasadność innej ich gradacji.

7. Biorąc pod uwagę inicjatywy zmian systemu wyrównawczego, formułowane w samym środowisku samorządowym, należy:

- pilnie przeprowadzić rzetelną analizę funkcjonowania mechanizmów wyrównawczych w zmienionych warunkach prawnych (PIT) i gospodarczych (CIT),

- wprowadzić do obecnego systemu korekty, które przywróciłyby zgodne z intencja-mi ustawodawcy zasady jego działania, uzupełnione o kryteria dotyczące kosztów reali-zacji zadań w różnych typach i kategoriach JST.

Karpacz, 9 marca 2012 r.