Odmowa pozytywnego załatwienia zgłoszenia o dokonanie wpisu do rejestru związków międzygminnych oznacza odmowę uznania uprawnienia gmin, które to działanie ministra może być zaskarżone do sądu administracyjnego, a brak działania ministra może być przedmiotem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 październik 2015 r., II OSK 269/15).
Na gruncie niniejszej sprawy Minister odmówił rejestracji związku międzygminnego ponieważ załączona do zgłoszenia dokumentacja, jak i projekt zmiany statutu Związku zawierał nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego rejestrację w przedłożonym brzmieniu. Na tę decyzję Związek Gmin wniósł do Ministra Administracji i Cyfryzacji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podlegającego na nie zarejestrowaniu zmian w Statucie Związku, domagając się niezwłocznego dokonania rejestracji tych zmian, wskazanych w zgłoszeniu wniesionym za pośrednictwem Wojewody.
Rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego
To w jakiej prawnej formie organ administracji publicznej załatwia sprawę administracyjną określa ustawa. Jeżeli więc ustawa o samorządzie gminnym nie określa, w jakiej prawnej formie właściwy minister prowadzący rejestr związków międzygminnych dokonuje wpisu do tego rejestru albo odmawia wpisania do rejestru, to nie jest dopuszczalne przyjęcie, że odmowa wpisania do rejestru związków międzygminnych następuje w drodze decyzji administracyjnej, tylko dlatego, że w innej ustawie dotyczącej związków powiatów jest unormowanie, że odmowa wpisania do tego rejestru następuje w formie decyzji administracyjnej. Nie przemawiają za tym "rozwiązania systemowe", które w ocenie Sądu pierwszej instancji sprowadzają się do tego, że skoro powiaty mają gwarancje ochrony przed nieuzasadnioną odmową wpisania do rejestru, ponieważ odmowa wpisania do rejestru następuje w formie decyzji administracyjnej, to również taką ochronę powinny mieć gminy tworzące związek międzygminny, co oznacza, że odmowa wpisania do rejestru związków międzygminnych następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Po pierwsze, rozwiązanie przyjęte w art. 68 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, że odmowa wpisania do rejestru następuje w drodze decyzji, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może być przenoszone na grunt ustawy o samorządzie gminnym, która takiego rozwiązania nie przewiduje, a po drugie, ochrona gmin przed nieuzasadnioną odmową wpisania do rejestru jest możliwa także wówczas, gdy odmowa wpisania do rejestru nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej.
Utworzenie związku międzygminnego wymaga przyjęcia jego statutu przez rady zainteresowanych gmin, wpisania do rejestru związków prowadzonego przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej oraz ogłoszenia statutu. Zmiana statutu następuje w trybie przewidzianym dla jego ustanowienia. Utworzenie związku i ustanowienie jego statutu oraz zmiany statutu są uprawnieniem gmin, z tym że skuteczność prawna korzystania z tych uprawnień została uzależniona od wpisu w rejestrze związków międzygminnych, którego dokonuje minister. Sposób prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków. Przepisy rozporządzenia stosuje się odpowiednio do zmian dotyczących związku, powstałych po rejestracji, jeżeli zmiany te dotyczą danych objętych rejestrem (§ 7 rozporządzenia). Oznacza to, że prowadzenie rejestru oraz wpisywanie danych do rejestru przez ministra jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a z uwagi na prawne znaczenie tych wpisów dla gmin działania ministra dotyczą uprawnień gmin wynikających z przepisów prawa (art. 64-68 ustawy o samorządzie gminnym). Z przepisów prawa wynika bowiem uprawnienie gmin do utworzenia związku międzygminnego i ustanowienia statutu (zmiany statutu) oraz wpisania do rejestru związków, z czym związana jest prawna skuteczność realizowanego przez gminy uprawnienia. Uzasadnia to stanowisko, że działania ministra w zakresie zgłoszeń o wpis do rejestru związków międzygminnych są podejmowane w formie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Odmowa pozytywnego załatwienia zgłoszenia o dokonanie wpisu do rejestru związków międzygminnych, o którym mowa w art. 68 ustawy o samorządzie gminnym oznacza odmowę uznania uprawnienia gmin, które to działanie ministra może być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a brak działania ministra może być przedmiotem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie jest więc trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż odmowa wpisania do rejestru związków międzygminnych zmian statutu związku wymaga wydania przez ministra decyzji administracyjnej. To wadliwe stanowisko spowodowało, że sprawa została rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo, z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. i P.p.s.a.
Wniesiona w powołanej sprawie skarga, nazwana "skargą na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji", w istocie rzeczy jest skargą na odmowę uznania uprawnienia do rejestracji zmian statutu Związku. Wynika to jednoznacznie z treści tej skargi, ponieważ skarżący kwestionuje stanowisko Ministra co do przyczyn niezarejestrowania zmian statutu i wskazuje na stanowisko Ministra przedstawione w piśmie, w którym Minister wyjaśnił dlaczego nie wpisał do rejestru zmian statutu.
Konieczne był więc wyjaśnienie i dokonanie oceny, czy przedmiotem skargi jest działanie Ministra dotyczące uprawnienia gmin tworzących Związek, polegające na odmowie uznania uprawnienia, którego treścią jest zarejestrowanie zmian statutu i dokonanie wpisu do rejestru, czy bezczynność Ministra w zakresie załatwienia zgłoszenia zmian statutu. Takiej oceny Sąd pierwszej instancji nie dokonał, ponieważ zajął błędne stanowisko, że odmowa wpisania do rejestru wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wielokrotnie wskazuje się na uchwały zgromadzenia Związku w sprawie zmiany statutu Związku, bez jakiegokolwiek odniesienia się do tego, jakie znaczenie prawne mają te uchwały, skoro podstawą przyjęcia statutu związku i jego zmiany są uchwały rad zainteresowanych gmin.
Odrębnym zagadnieniem jest kwestia występowania organów Związku w sprawie o zarejestrowanie zmian statutu Związku. Z uwagi na charakter postępowania rejestracyjnego oraz odpowiednie stosowanie przepisów rozporządzenia do zmian dotyczących związku powstałych po rejestracji, nie można wykluczyć uprawnienia organów związku do podejmowania czynności w celu zarejestrowania zmian statutu w interesie gmin tworzących związek.
Źródło: CBOSA
