Od kilku miesięcy trwają prace przedstawicieli resortu rozwoju i urzędów marszałkowskich nad pakietem korektów przyspieszających wydawanie pieniędzy z programów operacyjnych, krajowych i regionalnych. Jednocześnie podczas konsultacji projektu Strategii odpowiedzialnego rozwoju, samorządy regionalne wyraziły krytyczne uwagi wobec zaprojektowanej przez ministerstwo ingerencji w programy regionalne, co, w opinii samorządów ogranicza ich samodzielność, jako instytucji zarządzających RPO.
Co i dlaczego trzeba zmienić?
W projekcie strategii znalazły się zapisy przewidujące „dostosowanie wykorzystania środków w ramach obecnej perspektywy finansowej UE i ich ukierunkowanie na realizację celów Strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju”. Ministerstwo proponuje przygotowanie i wdrożenie pakietu ujednolicającego i upraszczającego procedury realizacji Umowy Partnerstwa i poszczególnych programów operacyjnych. Pakiet ma zapewnić „otoczenie instytucjonalno-formalne bez zbędnych obciążeń” dla instytucji i beneficjentów oraz umożliwić koncentrację na efektywnościowej realizacji interwencji. Program uproszczeń nazwano „4 x S: standaryzacja, stabilizacja, symplifikacja, stanowczość”. Nowa operacjonalizacja programów polegać ma na ukierunkowaniu eurofunduszy na „nowe czynniki konkurencyjności”, przede wszystkim innowacje, zwiększenie orientacji wydatkowania na wyniki, uproszczenie i przyspieszenie naborów i realizacji projektów oraz wzmocnioną koordynację programów krajowych i regionalnych. Pakiet zmian w Umowie Partnerstwa i programach operacyjnych będzie miał na celu dostosowanie zakresu interwencji do celów rozwojowych (m.in. poprzez większość selektywność wsparcia), wzmocnienie podejścia zintegrowanego, zwiększeniu koordynacji funduszy w ramach polityki spójności, polityki rolnej oraz Europejskiego Funduszu Inwestycji Strategicznych (tzw. plan Junckera).
Co na to samorządy województw?
W opinii Związku Województw RP, zapisy strategii wskazują na potrzebę dość istotnych modyfikacji programów regionalnych. Tymczasem nie istnieją przesłanki wskazujące, że logika interwencji i zakres merytoryczny RPO są w jakimkolwiek konflikcie z projektem strategii. Zakres programów regionalnych wynika w dużej mierze z celów uzgodnionych na poziomie UE. Realizacja RPO jest zdeterminowana podjętymi już decyzjami, a głębsze ich zmiany mogą powodować istotne konsekwencje dla zarządów województw w postaci nawarstwienia opóźnień wdrożeniowych i utraty środków UE.
Łódzki urząd marszałkowski ostrzega, że tak szeroko zakrojone zmiany w regionalnych programach operacyjnych „mogą stanowić poważne zagrożenie dla skuteczności wdrażania programów na obecnym etapie, sprawnego i celowego wydatkowania środków unijnych w tej perspektywie, a przede wszystkim dla realizacji ram wykonania dla programów”.
W opinii mazowieckiego urzędu marszałkowskiego niewłaściwy jest moment przygotowania pakietu zmian w dokumentach programowych na lata 2014-2020 w kontekście celów nowej strategii rozwoju kraju. „Planowane działania i zmiany nie uwzględniają faktu, iż programy operacyjne 2014-2020 znajdują się na wysokim stopniu wdrożenia i zaangażowania środków wynegocjowanych z KE zgodnie z regionalnymi dokumentami strategicznymi”.
W swoich uwagach kujawsko-pomorski urząd marszałkowski podkreśla, że teza o niskim tempie i jakości uruchamiania programów, co nie gwarantuje terminowego osiągnięcia zakładanych rezultatów, jest nieuprawniona. Co najwyżej można mówić o ryzyku. A nawet, według danych na koniec pierwszego półrocza 2016 r., można mówić o wyraźnym przyspieszeniu. Urzędnicy z Kujaw wytykają błędy na poziomie rządowym: opóźnienia legislacyjne (np. ustawa o rewitalizacji, ustawa o odpadach, ustawa prawo zamówień publicznych, rozporządzenia w zakresie pomocy publicznej) oraz nieprzygotowanie odpowiednio wcześnie dokumentów kierunkowych (np. map potrzeb zdrowotnych, późna aktualizacja KPOŚK, Plan gospodarowania wodami w dorzeczach).
Zdaniem lubelskiego urzędu marszałkowskiego, wiele z rozwiązań wskazanych w projekcie SOR nadmiernie ingeruje w kompetencje instytucji zarządzających. A znaczna część proponowanych działań powinna zostać wprowadzona w perspektywie długoterminowej. Modyfikacje na obecnym etapie stanowią realne zagrożenie dla realizacji programów. Urzędnicy lubelscy zwracają uwagę na odpowiedzialność samorządów województw za zobowiązania podjęte wraz z uruchomieniem RPO.
Wybierane są kiepskie projekty?
Urzędy marszałkowskie nie zgadzają się ministerialną tezą o niewystarczającej podaży dobrej jakości projektów w części celów tematycznych. Choć dobierają argumentację, która właściwie tę diagnozę potwierdza. Urzędnicy podkreślają bowiem, że obecna polityka spójności zakłada koncentrację na określonych, ambitnych celach. W związku z tym konieczne jest budowanie kryteriów i procedur, które będą kierunkować na nie dofinansowanie. A to z kolei skutkuje niską podażą wysokiej jakości projektów.
Za przedwczesną uznana została również opinia o niewystarczającym wpływie społeczno-gospodarczym projektów wybieranych do dofinansowania. Podobnie opinia o projektach realizowanych w ramach tzw. podejścia terytorialnego, iż realizowane są one bez powiązania z sytuacją społeczno-gospodarczą. Urzędnicy marszałkowscy podkreślają, że kierunki interwencji przekładające się na cele określone w programie operacyjnym, wynikają z potrzeb rozwojowych regionu oraz z negocjacji z Komisją Europejską. Ponadto zmiana w kierunkach interwencji określonych w programach operacyjnych po uruchomionych naborach projektów jest niemożliwa (w niektórych obszarach uruchomione konkursy wyczerpują limit alokacji dostępnej w ramach programu).
Bez entuzjazmu o uproszczeniach, sankcjach, instrumentach finansowych
W opinii kujawskiego urzędu doprecyzowania wymagają zapisy odnoszące się do szerszego zastosowania uproszczonych form rozliczeń, m.in. propozycja wprowadzenia obligatoryjnego, jednolitego pakietu zabezpieczeń prawidłowej realizacji umowy. Propozycja nie uwzględnia wartości projektu, statusu prawnego beneficjenta i jego sytuacji finansowej. W sytuacji rozwiązania umowy o dofinansowanie może to prowadzić do braku możliwości odzyskania wypłaconych środków.
Entuzjazmu nie wywołują wśród przedstawicieli instytucji zarządzających RPO również propozycje sankcji za nieefektywne wykorzystanie pieniędzy. Urzędnicy regionalni pytają, czy przy nakładaniu sankcji strona rządowa planuje uwzględnić rolę rządu w zakresie odpowiedzialności za opóźnienia (np. późne zmiany do prawa zamówień publicznych, późna aktualizacja KPOŚK, późne uchwalenie ustawy o rewitalizacji, brak planów gospodarowania wodami w dorzeczach, brak zmian w ustawie o odpadach i Krajowego planu gospodarowania odpadami, brak lub opóźnienia w opracowaniu map potrzeb zdrowotnych, cofnięcie akredytacji dla OWES)?
Niektóre z urzędów marszałkowskich mają również wątpliwości wobec proponowanego szerszego zastosowania instrumentów finansowych i pomocy zwrotnej. Urzędnicy z Kujaw uważają, że nieuprawnione jest narzucanie zwiększenia udziału wsparcia w formie zwrotnej z poziomu 5 proc. do 15 proc. w 2020 r., bez uwzględnienia wyników analiz ex ante przeprowadzonych przez instytucje zarządzające programami. Autorzy strategii nie przedstawili danych potwierdzających zapotrzebowanie na tę formę wsparcia i na takim poziomie. Poza tym wprowadzenie zmian na obecnym etapie realizacji programów operacyjnych jest niemożliwe. W większości programów zostały już przeprowadzone właściwe analizy ex-ante dotyczące wykorzystania instrumentów finansowych (oszacowanie luki finansowej i potencjalnego zapotrzebowania na instrumenty finansowe). W niektórych regionach procedura naboru projektów w celach tematycznych potencjalnie objętych instrumentami finansowymi jest już bardzo zaawansowana i ogłoszone konkursy już wyczerpują dostępną alokację, a zmiana formy finansowania w trakcie ich trwania nie jest możliwa. Zasadne jest podjęcie działań na rzecz usprawnienia dotychczas funkcjonującego modelu, wzrostu jego efektywności itp.
Wrocław zgadza się z diagnozą i proponuje rozwiązania
Inaczej brzmią uwagi urzędu miasta Wrocław. Zgadza się on bowiem z diagnozą o niskiej efektywności wykorzystania funduszy i zarzutami o koncentrowaniu się instytucji na zarzadzaniu finansowym zamiast na ukierunkowaniu działań w programach na cele społeczno-gospodarcze. uzasadnione. Urzędnicy wrocławscy uważają wyciągnięte w strategii wnioski szczegółowe za prawidłowe. Dlatego w ich opinii powinny nastąpić: standaryzacja, uproszczenie i ujednolicenie procedur i interpretacji; wzmocnienie metodyk przygotowania i zarzadzania zadaniami u beneficjentów publicznych (JST); wzmocnienie zdolności instytucji do tworzenia i stosowania kryteriów i metod oceny pozwalających na wybór projektów o wysokiej wartości i realizujących cele rozwojowe; zwiększenie jakości i komplementarności przedsięwzięć wybieranych do dofinansowania m.in. ze szczególnym uwzględnieniem roli kryteriów wyboru w tym procesie; zmiany w dokumentach programowych, kryteriach wyboru jako narzędziach zwiększenia jakości i komplementarności zadań.
MR: zmiany mają być przeprowadzane w konsultacji z zarządami województw
Ministerstwo rozwoju w odpowiedzi na zgłoszone uwagi zapowiada, że obecny projekt aktualizacji średniookresowej strategii rozwoju kraju w żaden sposób nie narusza obowiązującego prawa, zapewniającego samodzielność instytucji zarządzających programami operacyjnymi. Resort zapewnia, że w strategii wyznaczone zostaną jedynie główne kierunki, a zmiany programów operacyjnych będą proponowane i dokonywane indywidualnie dla każdego programu, z uwzględnieniem istniejących uwarunkowań. Planowane zmiany programów regionalnych i krajowych mają na celu zmianę akcentów, tak, aby realizowane przedsięwzięcia przyczyniały się do realizacji celów strategii, a także usprawnienie realizacji programów poprzez wprowadzenie dostosowań o charakterze technicznym i aktualizacyjnym. Ministerstwo zapewnia, że zmiany w programach będą poprzedzone analizami i konsultacjami z instytucjami zarządzającymi.
