Najwyższa Izba Kontroli opisała realizację inwestycji infrastrukturalnych w portach morskich o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej w latach 2018-2021.

Spółki zarządzające czterema najważniejszymi portami morskimi prawidłowo realizowały harmonogramy i plany finansowe, zaś Minister właściwy dla gospodarki morskiej rzetelnie wykonywał prawa z akcji w tych spółkach, choć niewłaściwie programował rozwój portów. Inwestycje przeprowadzano w sposób niepełny i z opóźnieniami. Zainicjowany z kilkuletnim poślizgiem Program Rozwoju Polskich Portów Morskich do 2030 r. zawiera cele i priorytety niepowiązane merytorycznie ze wskaźnikami służącymi ocenie efektywności.

Ustawa o portach i przystaniach morskich przyznała status portów o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej czterem spośród 32 polskich portów morskich: w Gdańsku, Gdyni oraz Szczecinie i Świnoujściu. Portami tymi zarządzają spółki akcyjne: ZMP Gdańsk SA (udział Skarbu Państwa w kapitale zakładowym 95,6%), ZMP Gdynia SA (99,5%) i ZMPSiŚ SA (94,8%). Resztę akcji w spółkach posiadają gminy właściwe ze względu na położenie portu i akcjonariusze indywidualni.

Nadzór nad gospodarką morską, a więc i nad ww. portami, sprawuje minister właściwy ds. gospodarki morskiej – Minister Infrastruktury (do 6 października 2020 r. był to Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej). Minister wykonuje prawa z akcji Skarbu Państwa w Zarządach Morskich Portów, w tym wyznacza członków organów nadzorczych tych spółek.

17 września 2019 r. Rada Ministrów przyjęła Program rozwoju polskich portów morskich do 2030 roku (dalej: PRPPM2030). Wcześniej, od 2015 r., nie istniał dokument rządowy poświęcony problematyce rozwoju portów. Ostatnim dokumentem tego typu była Strategia rozwoju portów morskich do 2015 roku przyjęta w 2007 r. Program ma umocnić znaczenie portów polskich jako liderów basenu bałtyckiego, pełniących kluczową rolę w łańcuchach dostaw dla Europy Środkowo-Wschodniej. Plan finansowy Programu obejmuje m.in. 30 zadań infrastrukturalnych realizowanych przez spółki zarządzające ww. portami. Koordynacją i nadzorowaniem realizacji tych działań zajmuje się minister właściwy ds. gospodarki morskiej.

Wśród uwzględnionych w planach rozwoju portów celów znajdują się m.in. wzmocnienie lub utrzymanie przez porty dotychczasowej pozycji na rynku przeładunkowym portów basenu Morza Bałtyckiego; pogłębienie torów wodnych, przebudowa lub rozbudowa istniejących nabrzeży, budowa falochronów czy też poprawa dostępu do portów zarówno od strony morza, jak i lądu. Inwestycje są finansowane przede wszystkim ze środków własnych oraz przy wsparciu środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej, tylko część zadań planowana jest do realizacji w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego.

Kontrola skoncentrowana była na realizacji inwestycji infrastrukturalnych realizowanych bezpośrednio przez spółki zarządzające portami o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej. Koniec perspektywy finansowej 2014–2020 był zdaniem NIK właściwym okresem sprawdzenia, jak zaawansowana jest realizacja projektów współfinansowanych z budżetu UE. Należało też ocenić skutki zmiany w obszarze nadzoru właścicielskiego nad spółkami zarządzającymi tymi portami. NIK zbadał też PRPPM2030 z 17 września 2019 r.

Spółki zarządzające portami morskimi o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej prawidłowo realizowały harmonogramy i plany finansowe w zakresie inwestycji i zarządzania.

Plany inwestycyjne wykonane były jednak nie w pełni i z opóźnieniami. ZMP Gdańsk w poszczególnych latach badanego okresu 2018–2020 zrealizował plany odpowiednio w 87%, 96,2% i 69%; ZMP Gdynia – w 99%, 54% i 81%; zaś ZMPSiŚ – w 88,7%, 28,5% i 56,4%. Niepełna realizacja wynikała m.in. z opóźnień w realizacji inwestycji wskutek choćby ślimaczących się procedur pozyskiwania niezbędnej dokumentacji (w tym decyzji/pozwoleń), problemów z uzyskaniem porozumień z właścicielami lub dzierżawcami terenów czy problemów z procedurami przetargowymi, w tym upadłością wybranego wykonawcy robót. Ostatecznie wg stanu na 30 czerwca 2021 r. sześć z siedmiu inwestycji objętych szczegółowym badaniem w toku ich realizacji wymagało zmian zakresu rzeczowego oraz wzrostu nakładów i czasu na ich ukończenie.

Minister właściwy do spraw gospodarki morskiej (dalej: Minister) rzetelnie wykonywał prawa z akcji w tych spółkach, powoływał do ich organów nadzorczych swoich przedstawicieli, którzy spełniali ustawowe wymogi formalne. Egzekwował też nałożone na organy spółek określone obowiązki sprawozdawcze i informacyjne, te zaś owe obowiązki wykonywały prawidłowo.

Minister również rzetelnie i zgodnie z wymogami prawa sprawował nadzór właścicielski nad ZMP Gdańsk, ZMP Gdynia oraz ZMPSiŚ. Dobrze przygotował i dokonał w latach 2018–2021 (do 30 czerwca) zmiany prawne niezbędne do dalszego rozwoju tych portów – podjął wiele inicjatyw legislacyjnych, w tym doprowadził do uchwalenia ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich oraz niektórych innych ustaw. W wyniku tego wzmocniono pozycję podmiotów zarządzających portami w obszarze planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz gospodarki nieruchomościami, zaś zarządy ww. portów zyskały możliwość angażowania się w inwestycje w terminale przeładunkowe na ich zapleczu lądowym.

Niestety jako organ odpowiedzialny za realizację polityki rozwoju państwa w obszarze gospodarki morskiej Minister nierzetelnie programował rozwój portów morskich. Przygotowanie PRPPM2030 było obciążone nieprawidłowościami:

• prace nad jego projektem trwały od 2012 r., program został przyjęty dopiero prawie 4 lata po upływie okresu, na który był opracowany poprzedni dokument programowy w tym zakresie;
• wskutek błędów w projekcie celom i priorytetom nie przypisano wskaźników ich realizacji, zaś część wskaźników nie jest nawet merytorycznie powiązana z tymi celami i priorytetami; uniemożliwia to ocenę efektów realizacji Programu;
• w Programie ujęto zadania zrealizowane przed jego przyjęciem;
• po przyjęciu Programu Minister nie podejmował działań koordynacyjnych, a część działań monitorujących i ewaluacyjnych wykonywał niewłaściwie.

Wg stanu na 30 czerwca 2021 r. nie stwierdzono negatywnego wpływu błędów PRPPM2030 na działalność inwestycyjną spółek zarządzających portami. Co do zasady właściwie zarządzały one infrastrukturą portową. Stwierdzono jednak nieprawidłowości w prowadzeniu książek obiektów budowlanych, a także okresowych kontroli stanu technicznego tych obiektów (jeden obiekt, Nabrzeże Władysława IV w Świnoujściu, nie został w 2020 r. poddany rocznej kontroli okresowej).

Spółki podejmowały skuteczne działania zmierzające do nabycia nieruchomości w granicach zarządzanych przez nie portów. W wypadku ZMP Gdańsk tempo pozyskiwania tych gruntów nie odpowiadało założeniom przyjętym w rocznych planach rzeczowo-finansowych – przewidziane na ten cel wydatki na lata 2018–2020 wykorzystano zaledwie w 47%.

Działania spółek zarządzających portami w zakresie planowania, realizacji i nadzorowania rozwoju portów były zgodne z ustawą. Jednak nieprawidłowości na etapie planowania i realizacji poszczególnych inwestycji infrastrukturalnych skutkowały niekiedy wzrostem kosztów realizacji umów zawartych z wykonawcami i dłuższym czasem wykonania tych inwestycji.

ZMP Gdańsk, ZMP Gdynia i ZMPSiŚ odnotowywały wzrosty wyników z prowadzonej działalności statutowej – w okresie objętym kontrolą miały dodatni wynik finansowy i osiągały zyski z prowadzonej działalności. Przy tym zyski te rok do roku w latach 2018 i 2019 malały i na koniec 2019 r. wyniosły:

• 60 665,5 tys. zł w ZMP Gdańsk (78,8% zysku netto z 2017 r. wynoszącego 76 995,6 tys. zł),
• 52 510,2 tys. zł w ZMP Gdynia (69,3% zysku netto z 2017 r. wynoszącego 75 727 tys. zł),
• 32 756,4 tys. zł w ZMPSiŚ (53,2% zysku netto z 2017 r. wynoszącego 61 567,1 tys. zł).

Wzrost zysku netto odnotowano w 2020 r. względem 2019 r.:

• 65 102 tys. zł dla ZMP Gdańsk (107,3% zysku netto z 2019 r.),
• 59 246,7 tys. zł dla ZMP Gdynia (112,8%),
• 57 008,1 tys. zł dla ZMPSiŚ (174%).

Przychody zarządów portów pochodziły m.in. z opłat z tytułu oddanych w korzystanie gruntów, obiektów, urządzeń i instalacji portowych, opłat portowych czy też z usług świadczonych przez zarządy portów. Wpływy przeznaczano m.in. na budowę, rozbudowę, utrzymanie
i modernizację infrastruktury portowej.

Przeładunki w przedmiotowych portach w latach 2017–2019 stale rosły. Spadły nieznacznie w pandemicznym roku 2020, jednakże dane za pierwsze półrocze 2021 r. względem pierwszego półrocza 2020 r. wykazują poprawę tej sytuacji.

Zarządy portów skutecznie dochodziły należności i pozyskiwały środki zewnętrzne w celu zwiększenia swoich możliwości inwestycyjnych. Stwierdzono nieprawidłowości w prowadzeniu przez ZMPSiŚ ksiąg rachunkowych, ale nie wpłynęły one negatywnie na jego wyniki finansowe.

WNIOSKI 

Działania Ministra, jak i zarządów portów służące rozwojowi społeczno-gospodarczemu kraju są ze sobą ściśle powiązane i w związku z tym muszą być ze sobą spójne. Takim spoiwem jest z pewnością PRPPM2030, w którym wyznaczono konkretne zadania zarówno Ministrowi, jak i spółkom zarządzającym portami.

W ocenie NIK jednak PRPPM2030 wymaga niezbędnych zmian, które mogłyby przyczynić się do zobiektywizowania oceny skuteczności i efektywności działań podejmowanych w ramach Programu zarówno przez Ministra, jak i spółki zarządzające, służących rozwojowi portów morskich o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej.

Minister Infrastruktury
Najwyższa Izba Kontroli w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami dotyczącymi przyjętych w PRPPM2030 wskaźników realizacji celów i priorytetów wnioskuje o wprowadzenie zmian w Programie polegających na:

• jednoznacznym przypisaniu wskaźników poszczególnym celom i priorytetom,
• merytorycznym powiązaniu wskaźników z poszczególnymi celami i priorytetami, co pozwoliłoby skutecznie monitorować i oceniać efekty działań określonych w Programie.

Źródło: NIK