W ubiegłotygodniowym felietonie zwróciłem uwagę na fakt zignorowania Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego przez Radę Ministrów w toku prac nad projektem ustawy zmieniającej ustawę o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawę o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw. Jako że sprawa została podniesiona na właściwym zespole Komisji Wspólnej można było się spodziewać próby wyjaśnienia sprawy. Życie jednak potrafi zaskakiwać. Minister Finansów zakomunikował bowiem na piśmie… że żadnego uchybienia w zastosowanej procedurze nie widzi.
Uznał bowiem, że skoro Regulamin Sejmu przewiduje prawo organizacji samorządowych tworzących stronę samorządową Komisji Wspólnej do przedstawienia swojego stanowiska w trakcie prac parlamentarnych, to stanowisko takie może zastąpić opinię Komisji Wspólnej. Zresztą sama Komisja Wspólna może zaopiniować projekt nawet po jego wysłaniu do Sejmu przez rząd.
Stanowisko takie jest co najmniej zadziwiające. Art. 50 ust. 3 ustawy o finansach publicznych jednoznacznie nakłada na Radę Ministrów obowiązek dołączenia opinii Komisji Wspólnej przy przekazywaniu do Sejmu projektu ustawy skutkującego zmianą poziomu dochodów lub wydatków jednostek samorządu terytorialnego. Nie jest to rozwiązanie przypadkowe. Etap prac w Komisji Wspólnej nie polega bowiem na wysłuchaniu opinii strony samorządowej przy z góry poczynionym przez stronę rządową założeniu, że ewentualne zastrzeżenia zostaną zignorowane; jest to czas na podjęcie próby uzgodnienia stanowisk obu stron. To natomiast jest możliwe dopóki projekt nie przyjął swojej finalnej postaci – przekazanej do Sejmu.
Przewidziane w Regulaminie Sejmu uprawnienie organizacji samorządowej nie ma nic do obowiązku Rady Ministrów. Wysłanie rządowego projektu ustawy przez Sejm do zaopiniowania przez organizacje samorządowe reprezentowane w Komisji Wspólnej nie jest substytutem uzyskania opinii Komisji Wspólnej przez Radę Ministrów.
Mniejsze czy większe uchybienia w konsultowaniu rządowych projektów ustaw z Komisją Wspólną miał zarówno ten rząd, jak i poprzedni. Potrzeba bowiem odwagi cywilnej, aby wystawić się na z góry możliwą do przewidzenia krytykę – a jest oczywiste, że jeśli jakiś projekt bezpośrednio uderza w jednostki samorządu terytorialnego to w Komisji Wspólnej spotka się z krytyką. Nie każdy przedstawiciel rządu taką krytykę chce usłyszeć. O ile jednak zwykle na całą sprawę spuszczano zasłonę milczenia, czasami padały słowa skruchy, to jednak nigdy do tej pory nie zdarzyło się tak, że próbowano zaprzeczać oczywistości.
Choć właściwie muszę to ostatnie stwierdzenie sprostować. Obecnie zdarzyło się to drugi raz. Pierwszy raz miał miejsce miesiąc wcześniej, kiedy to przedstawicielka Ministerstwa Zdrowia uzasadniała pominięcie opinii Komisji Wspólnej skorzystaniem przez Rząd z uprawnień wynikających ze swojego własnego Regulaminu. W ocenie rządowej prawniczki Regulamin przyjęty przez Radę Ministrów – mający zatem charakter aktu prawa wewnętrznego i wiążący co najwyżej podmioty hierarchicznie podległe Radzie Ministrów – może znieść uprawnienia podmiotów od Rady Ministrów niezależne i to uprawnienia wynikające bezpośrednio z przepisu ustawy.
Oczywiście prawo jako takie jest efektem dyskursu. Normy do których musimy się stosować nie są nam przekazywane bezpośrednio, ale są efektem procesu wykładni. Nie zawsze jest on jednoznaczny, często mamy do czynienia z koniecznością zderzenia ze sobą efektów różnych metod wykładni, czy odwołania się do zewnętrznej aksjologii. Zawsze jednak opiera się na wspólnym fundamencie, elementarnych zasadach bez których prawo utraciłoby swój sens. Nie byłoby bowiem żadnej pewności jak zostanie ono zinterpretowane. Uznanie priorytetu ustawy nad aktem prawa wewnętrznego należy do elementarnego kanonu prawnego. Próba jego obalenia na doraźne potrzeby cofa nas do okresu przed powstaniem państwa prawnego – okresu, w którym to nie prawo decydowało, ale arbitralna wola panującego.
Jestem przekonany, że w dłuższej perspektywie czasu zemściłoby się to na wszystkich. Fortuna kołem się toczy i nikt, kto dziś rządzi nie ma pewności za ile czasu zamieni się w rządzonego. A wtedy tylko powszechnie szanowane prawo może być ochroną. Warto zatem, aby prawo było przestrzegane – w tym to dotyczące uprawnień Komisji Wspólnej. A jeśli już zostanie złamane to lepiej, aby winni posypali głowę popiołem, a nie próbowali tworzyć karkołomne konstrukcje łamiące fundamentalne zasady prawa.
