Prezydent Karol Nawrocki odmówił podpisania ustawy o o organach właściwych i postępowaniach w sprawach reklamy politycznej oraz odpowiedzialności za naruszenie obowiązków w tych sprawach. Oznacza to niezakończenie prac nad wykonaniem prawa Unii Europejskiej i wprowadzeniem do krajowego porządku prawnego Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 2024/900 w sprawie przejrzystości i targetowania reklamy politycznej.
Reklama polityczna potrzebuje miejsca w krajowym porządku prawnym
Pojęcie "reklamy politycznej" utrwaliło się w przestrzeni medialnej w 2024 roku, kiedy przyjęte zostało rozporządzenie 2024/900. Akt prawa wspólnotowego wszedł w życie 9 kwietnia 2024 r. i miał zastosowanie od 10 października 2025 r. Z uwagi na treść artykułu 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) z 1957 r. rozporządzenie, jako akt o zasięgu ogólnym, stało się źródłem prawa stosowanym bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich UE. W celu zapewnienia skutecznego stosowania wspólnotowych regulacji w polskim porządku prawnym konieczne jest jednak przyjęcie właściwych przepisów wewnętrznych. Jak zauważył ustawodawca europejski, do tej pory reklama polityczna była regulowana w sposób niejednorodny, co często wiązało się z tendencją do koncentrowania się wyłącznie na tradycyjnych formach medialnych będących jej nośnikami.
Sama reklama polityczna na podstawie definicji rozporządzenia oznacza przygotowanie, zamieszczanie, promowanie, publikację, dostarczanie lub rozpowszechnianie w jakikolwiek sposób przekazu - zazwyczaj za wynagrodzeniem lub w ramach działań wewnętrznych bądź w ramach politycznej kampanii reklamowej. Jest wykonywana przez podmiot polityczny, w jego imieniu lub na jego rzecz, chyba że ma on charakter wyłącznie prywatny lub wyłącznie handlowy, lub który może wpływać i ma na celu wpływanie na wynik wyborów lub referendum, zachowanie wyborcze czy też na proces ustawodawczy lub regulacyjny na poziomie unijnym, krajowym, regionalnym lub lokalnym. Reklama polityczna nie obejmuje komunikatów pochodzących z oficjalnych źródeł z państw członkowskich lub Unii dotyczących wyłącznie organizacji i warunków udziału w wyborach lub referendach, w tym ogłoszeń o kandydaturach i przedmiotu pytania referendalnego, lub warunków promowania udziału w wyborach lub referendach. Definicji tej nie stosuje się także w odniesieniu komunikacji publicznej, której celem jest oficjalne informowanie opinii publicznej, jeżeli nie może wpływać i nie ma na celu wpływania na wynik wyborów lub referendum, zachowanie wyborcze czy też proces ustawodawczy lub regulacyjny. Reklama polityczna nie obejmuje też prezentacji kandydatów w określonej przestrzeni publicznej lub w mediach, której możliwości są wyraźnie przewidziane przez prawo i udostępnione bezpłatnie przy zapewnieniu równego traktowania kandydatów.
Prezydent naprzeciw parlamentu - ustawa dostosowująca na razie nie wejdzie w życie
Dostosowanie krajowego porządku prawnego do rozporządzenia 2024/900 miało nastąpić poprzez senacki projekt ustawy o organach właściwych i postępowaniach w sprawie reklamy politycznej oraz odpowiedzialności za naruszenie obowiązków w tych sprawach, uchwalony 4 września br. Zamiarem wnioskodawcy było wskazanie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jako organu prowadzącego rejestr przedstawicieli prawnych mających reprezentować dostawców usług świadczących usługi reklamy politycznej w Unii, ale nie mających w niej swojej siedziby. Projekt określał także inne organy, w tym Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, Państwową Komisję Wyborczą czy Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, jako właściwe w zakresie unormowanego w specjalnym trybie nadzorowania przestrzegania rozporządzenia. PKW miała ponadto stać się krajowym punktem kontaktowym na szczeblu unijnym, zobowiązanym do składania Sejmowi i Senatowi sprawozdań dotyczących stosowania rozporządzenia i ustawy. Dodatkowo w ramach projektu określono zasady w zakresie wymierzania kar. Projekt zakładał także wprowadzenie nowych przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.), który miał zyskać nowy rozdział regulujący kwestie odpowiedzialności za naruszenie obowiązków związanych z reklamą polityczną.
Nadzieje nie zrównoważyły obaw
Choć w ocenie projektodawcy ustawa dostosowująca polski porządek prawny do rozporządzenia 2024/900 miała przysłużyć się poprawie jakości informacji politycznej i zwiększeniu transparentności kampanii, Prezydent RP zwrócił uwagę na możliwe ryzyka związane z jej przyjęciem. Jak poinformował w piśmie skierowanym do Marszałka Sejmu, powierzenie niektórych funkcji organom przez Sejm (jak Prezes UKE) czy Prezesa Rady Ministrów (jak Prezes UOKiK) pozostaje sprzeczne z wymogiem art. 22 ust. 4 rozporządzenia. W świetle tego przepisu organy wyznaczane przez państwa członkowskie muszą posiadać pełną niezależność od wszelkich zewnętrznych interwencji i nacisków politycznych, co w sytuacji wejścia w życie projektu ustawy nie miałoby miejsca i mogłoby skutkować poddawaniem tych organów presji. Prezydent Karol Nawrocki zwrócił także uwagę na ryzyko wiążące się ze skomplikowaniem postępowania w przypadku powzięcia wiadomości o możliwości naruszenia przepisów unijnego rozporządzenia, oznaczającym obciążenie Państwowej Komisji Wyborczej podejmowaniem trudnych politycznie decyzji o wymierzaniu kar. Taka konstrukcja postępowania mogłaby w praktyce oznaczać jego zdublowanie poprzez konieczność powtórzenia przez PKW postępowania dowodowego dla potrzeby zmiany kwalifikacji czynu czy samej kary, do której samodzielnego wymierzenia miałyby prawo także inne organy. Skomplikowanie tego mechanizmu pozostaje - zdaniem Prezydenta - niezgodna z zasadą skuteczności i szybkości egzekwowania prawa w obszarze tak dynamicznym, jak kampanie wyborcze. Wdrożenie ustawy mogłoby ponadto narazić autorytet PKW poprzez nieuchronne wciągnięcie jej w spory z dostawcami usług reklamowych i globalnymi gigantami technologicznymi. Zmiana charakteru PKW z organu przede wszystkim nadzorującego prawidłowość procesu wyborczego w stronę organu prowadzącego postępowania administracyjne i stosującego sankcje wobec uczestników rynku reklamy politycznej było jednym z głównych motywów weta. Karol Nawrocki uznał także same proponowane kary (w wysokości do 6% rocznego przychodu sponsora, wydawcy lub dostawcy usług reklamy politycznej) za zdecydowanie zbyt dotkliwe, mając na uwadze niewystarczającą precyzję proponowanego systemu sankcyjnego ani jego proporcjonalności - co mogło wzbudzać wątpliwości z uwagi na bezpośrednią styczność tej materii z zasadą ochrony wolności wypowiedzi i działalnością mediów, stwarzając zagrożenie dla pluralizmu debaty politycznej.
Nowe zadania Państwowej Komisji Wyborczej budzą poważne zastrzeżenia
Jak zauważył Prezydent, negatywne opinie do zawetowanego projektu ustawy zgłosił szereg organów, jak PKW, UOKiK, KRRiT, a także niektóre ministerstwa, w tym resort sprawiedliwości. Zasadniczą obawą wyrażoną w uwagach było możliwe uderzenie nowego prawa w zasady pluralizmu politycznego, m.in. poprzez włączenie zasadniczo niezależnych organów wyborczych w bieżące spory polityczne, delegitymizując działalność PKW. Zauważono m.in., że wśród 18 państw, które do tej pory zdążyły włączyć unijne rozporządzenie do krajowego porządku prawnego, tylko 4 włączyły swoje organy wyborcze w procedurę realizacji jego przepisów. Z perspektywy UOKiK zastrzeżenia budził zakres uprawnień przyznanych jego prezesowi, sprzeczny z systemowego i ustrojowego punktu widzenia. Na podstawie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów Prezes UOKiK obejmuje bowiem swoim działaniem tylko zachowania rynkowe przedsiębiorców, zaś ochronie podlegają interesy przedsiębiorców i konsumentów mające charakter ekonomiczny. W trakcie prac parlamentarnych zwracano natomiast uwagę na ryzyko zbyt szerokiego stosowania przepisów, co mogło przełożyć się na wątpliwości dotyczące właściwej granicy między taką reklamą a zwykłą działalnością polityczną, społeczną, publicystyczną czy obywatelską. Obawy Prezydenta wywołało także wprowadzenie pewnej nierówności w zakresie praw zlecania reklamy politycznej w okresie poprzedzającym głosowanie, to jest zakaz zlecania jej podmiotom spoza Wspólnoty (w tym z państw sojuszniczych i zaprzyjaźnionych) przy jednoczesnym dopuszczeniu takiej możliwości w odniesieniu do podmiotów z państw członkowskich Unii Europejskiej.
Niewystarczająca precyzja przepisów ustawy i związane z tym ryzyka, podobnie jak bardzo krótkie (trzymiesięczne) vacatio legis stały się przyczynami odmowy podpisania ustawy. Oznacza to, że polski porządek prawny pozostanie niedostosowany do wiążącego bezpośrednio rozporządzenia w sprawie reklamy politycznej. Z drugiej strony część argumentów przeciwko podpisaniu i obowiązywaniu ustawy może skłaniać do przygotowania przepisów bardziej adekwatnych i lepiej chroniących interes tak obywateli, jak również wielu organów i instytucji państwa. Zbliżająca się kampania wyborcza zmusza do refleksji nad tym, jakie zasady powinny obowiązywać poszczególne podmioty i jaki sposób prowadzenia reklamy politycznej można uznać za najbardziej uczciwy. Choć możliwości ich określenia nie są nieograniczone, a zapewnienie zgodności prawa unijnego z polskim porządkiem prawnym stanowi obowiązek, każda strona powinna mieć świadomość wagi decyzji w tym zakresie. Dobre intencje to bowiem zbyt mało w demokratycznym państwie prawnym.
Źródło: EUR-Lex / Oficjalna strona Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej
