Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie z dnia 2 grudnia 2014 r. na podstawie której zosta wydany wyrok o sygnaturze VII SA/Wa 1058/14 było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia.
Podstawę prawną tego orzeczenia stanowił przepis art. 134 k.p.a., a zapadło ono w związku z zażaleniem skarżącej wniesionym na postanowienie organu powiatowego. Tym ostatnim organ orzekł o nałożeniu na skarżącą jako właściciela obiektu obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego, co istotne - uczynił to w oparciu o art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ II instancji orzekając w sprawie uznał, iż orzeczenie nakładające obowiązek na podstawie ww. art. 62 ust. 3, ma charakter niezaskarżalny i może być kwestionowane tylko w odwołaniu od decyzji orzekającej w sprawie co do istoty, ewentualnie - w skardze do sądu. Stąd też uznał, iż zażalenie skarżącej jest niedopuszczalne, a to uzasadnia zastosowanie art. 134 k.p.a.
Sąd orzekając w niniejsze sprawie tak dokonanej oceny nie podziela. Sąd zgodził się bowiem ze skarżącą, iż dla wyjaśnienia zagadnienia formalnego powstałego w sprawie, należało odwołać się nie tylko do literalnej treści art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, ale także dokonać wykładni systemowej tego przepisu (w powiązaniu z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego), a ta nie pozwala na przyjęcie, że na orzeczenie, o którym mowa w art. 62 ust. 3 zażalenie nie przysługuje.
Przed rozwinięciem powyższego dostrzec jednak trzeba, iż w orzecznictwie występuje spór co do możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie ww. art. 62 ust. 3 i nakładającego obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten nie stanowi bowiem ani o formie działania organu na jego podstawie, ani w konsekwencji nie stanowi wprost o możliwości zaskarżenia orzeczenia wydanego na jego podstawie. Dlatego też jeden z poglądów prezentowanych w orzecznictwie sprowadza się do stwierdzenia, że skoro w ww. przepisie nie przewidziano, iż postanowienie o charakterze dowodowym jakim jest orzeczenie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej, jest zaskarżalne, to na tego rodzaju postanowienie zażalenie nie przysługuje. Zupełnie odmienny pogląd, oparty m.in. na wykładni systemowej art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, został jednak wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 711/09 (Lex nr 597798).
Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazał na zakres normatywny art. 81c ust. 2, który jest szerszy niż art. 62 ust. 3, dochodząc do wniosku, że hipoteza art. 62 ust. 3 zawiera się w hipotezie art. 81c ust. 2. To z kolei doprowadziło Sąd do wniosku, że skoro nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego może powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, to zawsze będzie to sytuacja, w której istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Wobec tego we wszystkich tych sytuacjach, które uzasadniają stosowanie art. 62 ust. 3, są podstawy do stosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł powodów uzasadniających różnicowanie podmiotów będących w podobnej sytuacji, które skutkowałyby rezygnacją z kontroli instancyjnej postanowienia wydanego na podstawie art. 62 ust. 3. W szczególności, w odniesieniu do zasady wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kolejnym argumentem podniesionym przez Naczelny Sąd Administracyjny, przemawiającym za prezentowaną wykładnią, jest okoliczność, że w istocie to od organu zależy, który z przepisów powoła w podstawie prawnej postanowienia, czyli to organ w rzeczywistości decydowałby, o tym czy na postanowienie będzie przysługiwało zażalenie.
Powyższe stanowisko NSA, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. I tak, dostrzec trzeba, że stosownie do treści art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, właściwy organ w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Przepisem podobnym do art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego jest art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, który przewiduje, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że zakres normatywny art. 81c ust. 2 jest szerszy niż art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, ale tylko w pierwszym wypadku ustawodawca wyraźnie przewidział możliwość zaskarżenia postanowienia nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy, a w drugim nie. Przy czym, treść normatywna art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest precyzyjna, a to powoduje konieczność jej uzupełnienia w drodze wykładni prawa. Nadto, NSA w ww. wyroku zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia takiej wykładni tego przepisu, która zapewnieni możliwość realnego kwestionowania postanowienia wydanego na jego podstawie.
W konsekwencji, Sąd przyjął, iż oceniając, czy na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego lub jego części przysługuje zażalenie, organ odwoławczy powinien mieć zawsze na względzie regulację zawartą w art. 81c ust. 2 i 3. Umieszczenie przepisu art. 81c ust. 2 i 3 w rozdziale zawierającym przepisy określające ustrój organów administracji publicznej w Prawie budowlanym oznacza, że powinien on być stosowany z przepisami regulującymi kwestie materialnoprawne. Dlatego też Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniając, czy na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przysługuje zażalenie, nie powinien poprzestać tylko na przepisie art. 62 ust. 3, ale też mieć na względzie przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego powinien być bowiem nie tylko wykładany, ale również stosowany w związku z art. 81c ust. 2. To zaś prowadzi do konkluzji, że postanowienie zapadłe na podstawie tych regulacji prawnych (wobec treści art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego) jest zaskarżalne (v. także Prawo budowlane Komentarz, pod. red. Andrzeja Glinieckiego, wyd. 1, LexisNexis, str. 584-585). W ocenie Sądu, tylko przyjęcie poglądu o zaskarżalności wydanego w omawianym trybie postanowienia, zagwarantuje bowiem podmiotom, ewentualnie niesłusznie obciążonym obowiązkami, prawo do poddania wydanego rozstrzygnięcia kontroli administracyjnej, a następnie sądowej.
Reasumując, na postanowienie wydane w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego przysługuje zażalenie. Przemawia za tym w szczególności wykładania systemowa ww. przepisów Prawa budowlanego.
