Rząd chce znowelizować Program Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej. Nie wszystkie rozwiązania znajdują jednak aprobatę po stronie samorządów.

W piątek, 17 października, odbyło się posiedzenie Zespołu ds. Administracji Publicznej i Bezpieczeństwa Obywatelskiego Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. W porządku obrad znalazły się trzy projekty aktów prawnych, jednak największe emocje wzbudził projekt uchwały Rady Ministrów zmieniającej uchwałę w sprawie zatwierdzenia Programu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej na lata 2025-2026.

Więcej sprzętu i więcej szczegółów

Impulsem do podjęcia prac nad zmianami w Programie Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej (OLiOC) było zidentyfikowanie w początkowej fazie realizacji Programu kwestii utrudniających szybkie i efektywne wydatkowanie przewidzianych w nim środków.

Stwierdzono m.in., że aktualnie ilość asortymentu (np. pojazdów straży pożarnej) przeznaczonego do zakupu jest nieproporcjonalnie niska do przeznaczonych środków oraz że Program nie reguluje szczegółowo na jakich zasadach powinien następować podział łącznej puli środków na poszczególne obszary (6 głównych obszarów zadaniowych).

Nowelizacja w pierwotnym kształcie przewiduje możliwość zakupu większej ilości sprzętu, jeżeli pozwalają na to wolne środki; precyzuje zapisy dotyczące procesu opiniowania inwestycji realizowanych przez wojewodów poprzez wskazanie, że opiniowaniu podlegają inwestycje budowlane oraz zakupy inwestycyjne o wartości powyżej 50 tys. zł; uszczegóławia opis zadań do realizacji w obszarze dotyczącym edukacji i szkoleń; uzupełnia zapisy dotyczące realizacji zadań o charakterze obronnym, finansowanych (zgodnie z art. 155 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej) w ramach Programu OLiOC jako infrastruktury podwójnego wykorzystania, powiązanej z realizacją Narodowego Programu Odstraszania i Obrony „Tarcza Wschód” oraz zwiększa możliwości przesuwania części środków między działami nie tylko w obszarach 1 i 2, ale również 3.

Propozycje i skargi

Zastrzeżenia do projektu uchwały zgłosiło kilka korporacji samorządowych, w tym pięć uwag sformułował Związek Powiatów Polskich.

Zgodnie z propozycją ZPP, strona rządowa uznała za zasadne dodanie w obszarze 2 zadania polegającego na dostosowaniu infrastruktury lotnisk aeroklubów do działań na okoliczność różnych sytuacji kryzysowych. Jak argumentował Związek, lotniska aeroklubów, ze względu na swoje rozmieszczenie i charakter infrastruktury, mogą odgrywać istotną rolę w systemie reagowania kryzysowego. Dostosowanie ich do potrzeb operacyjnych w sytuacjach nadzwyczajnych zwiększy elastyczność i szybkość działań służb ratowniczych i obrony cywilnej organów ochrony ludności.

Pozostałe uwagi korporacji nie zostały uwzględnione

Pierwszym postulatem było skreślenie zapisu stanowiącego, aby proces wdrażania przez wojewodów postanowień i zapisów Programu wymagał uzgodnienia z właściwym miejscowo przedstawicielem Brygady Obrony Terytorialnej.

Po pierwsze, taki zapis tylko spowolni realizację Programu, który – jak pokazują doświadczenia z 2025 r. – jest poważnym problemem we wdrażaniu Programu na poziomie wojewódzkim. Po drugie siły zbrojne mają już dzisiaj wpływ na wdrażanie programu przez wojewodów. Działania te są bowiem opiniowane przez wojewódzki zespół zarządzania kryzysowego, w którym zasiadają wyznaczeni przez Ministra Obrony Narodowej przedstawiciele Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (art. 14 ust. 10 ustawy o zarządzaniu kryzysowym). Po trzecie, to wojewoda jest terytorialnym organem ochrony ludności. Uzgodnienie w prawie administracyjnym wiąże organ, od którego wymagane jest uzyskanie uzgodnienia. Wprowadzenie wymogu uzgodnienia działań podejmowanych przez wojewodów w ramach Programu z przedstawicielem sił jest jawnie sprzeczne z duchem ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej. Po czwarte zwracamy uwagę, że działania ochrony ludności wykraczają poza działania obronne państwa realizowane przez siły zbrojne – przekonywali eksperci Działu Monitoringu Prawnego i Ekspertyz Związku Powiatów Polskich.

Dyrektor Departamentu Ochrony Ludności i Zarządzania Kryzysowego w MSWiA Michał Pawłowski nie podzielił tego zdania.

– Uwaga ta jest niezasadna, bowiem już przepisy ustawy o zarządzaniu kryzysowym mówią o tym, że w posiedzeniach zespołu może uczestniczyć przedstawiciel sił zbrojnych. To jest tylko uszczegółowienie. Nie wymagamy uzgodnień z Wojskami Obrony Terytorialnej. Po prostu przedstawiciele tych jednostek będą brali udział w posiedzeniach wojewódzkich zespołów zarządzania kryzysowego. Już MON ich do tego zadysponował i przeprowadził szkolenia tych osób, aby wiedzieli jak opiniować zgłaszane inwestycje – mówił.

W odpowiedzi mec. Adrian Pokrywczyński wskazał, że zgłoszona uwaga nie została zrozumiana zgodnie z intencją organizacji.

– To nie jest tak, że my lobbujemy udział WOT-u w wojewódzkim zespole zarządzania kryzysowego, tylko państwo w programie dopisują kwestie uzgodnienia, więc de facto rozróżniają wojewódzki zespół zarządzania kryzysowego od jeszcze uczestnika w postaci WOT-u. I to może być rozumiane jako jakaś procedura uzgadniająca i stosowana przez wojewódzki zespół oddzielnie z WOT-em. Państwo sami mówią, że zgodnie z ustawą o zarządzaniu kryzysowym, co jest prawdą, jest przedstawiciel sił zbrojnych. Skoro więc jest przedstawiciel sił zbrojnych, to po co jeszcze wpisywać w program uzgadnianie tego z WOT-em. (…) to jest niepotrzebne, bo będzie budzić wątpliwości interpretacyjne, a jestem pewien, że ktoś w końcu wymyśli, że bez zgody WOT-u, nie można czegoś zrobić, gdzie my wskazujemy, że po to są organy ochrony ludności, by ten program realizować. A wojewoda jest takim organem – mówił.

Kolejnym postulatem była rezygnacja z zapisu o obowiązku zakupu czujek dymu oraz tlenku węgla do prowadzenia akcji edukacyjno-profilaktycznych. Zdaniem ZPP, nie jest to konieczne do prowadzenia akcji edukacyjnych, gdyż obsługa czujki jest prosta i nie wymaga instruktażu. Jednocześnie zakup i montaż czujek dla celów profilaktycznych dla prywatnych osób wykracza poza charakter zadań wynikających z ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej. Takie zastrzeżenia kierowały również inne korporacje. Strona rządowa uznała je jednak za niezasadne, twierdząc, że ochrona przeciwpożarowa stanowi element ochrony ludności i że profilaktyka względem zagrożeń związanych z tlenkiem węgla wymaga działań edukacyjnych, które mogą być prowadzone łącznie z prezentacją sposobu prawidłowego montażu czujek.

ZPP oponował także przed wprowadzeniem obowiązku finansowania działań „promujących realizację zadań ochrony ludności i obrony cywilnej”, uznając, że obecny zapis w Programie o finansowaniu filmów, podręczników czy instruktarzy edukacyjno-szkoleniowych jest wystarczający, a proponowana zmiana może tworzyć pole do nadużyć i finansowania zadań nie mających realnych korzyści dla budowy społecznej odporności.

Strona rządowa wyjaśniła, że przepis ma charakter doprecyzowujący i został wprowadzony w związku z wątpliwościami powstającymi w przypadku działań mających cechy z pogranicza działań edukacyjnych i promocyjnych (np. prowadzenie stron internetowych lub akcji informacyjnych).

Związek – z uwagi na pilność realizacji inwestycji w innych, bardziej zaniedbanych obszarach oraz lakoniczność uzasadnienia projektu uchwały – postulował także rezygnację z dodania w projekcie zadania: „Budowa ośrodków lub miejsc szkolenia jako infrastruktury podwójnego wykorzystania na potrzeby szkoleniowe ochrony ludności i obrony cywilnej oraz pododdziałów wojskowych – w tym szczególnie jednostek WOT.”. Zdaniem Organizacji należy założyć, że zarówno Straż Pożarna jak i WOT posiadają obecnie zaplecze służące do prowadzenia działań szkoleniowych.

W odpowiedzi, przedstawiciel resortu poinformował, że propozycja została wprowadzona na wniosek Ministra Obrony Narodowej, a zapis pozwoli na tworzenie infrastruktury podwójnego zastosowania.

Mec. Adrian Pokrywczyński – w imieniu ZPP – podtrzymał uwagi organizacji, raz jeszcze argumentując jej stanowisko.

– Odnośnie budowy zaplecza szkoleniowego, cały czas obracamy się – przypominam – w obronie cywilnej. Obrona cywilna zakłada, że to nie są obiekty wojskowe. W razie wojny, jeżeli będzie wykorzystywana przez jednostki zmilitaryzowane, a taką jednostką militarną jest WOT (...) taki obiekt stanie się celem. A my chyba tego nie chcemy. Ostatnio byłem na konferencji w Akademii Pożarniczej. "Podwójne wykorzystanie" to chodzi nie o to, że jest ochrona ludności i obronna, cel obronny, tylko o to, że to jest ochrona ludności, a zazwyczaj, na co dzień jest wykorzystywany do czegoś innego. I to nam powiedzieli Finowie, którzy mają bardzo duże doświadczenie w tym obszarze. Oni nie mówili, że będzie korzystać z tego wojsko. Nie. Podwójne wykorzystanie polega na czymś innym – przekonywał.

Jedną z istotniejszych uwag zgłoszonych przez pozostałe korporacje była propozycja Śląskiego Związku Gmin i Powiatów, by – w przypadku wydatków, dla których konieczne jest zastosowanie procedur przetargowych zgodnie z ustawą – Prawo zamówień publicznych – środki mogły być wydatkowane i rozliczone do 30 października roku następnego.

Jak powiedział Michał Pawłowski, resort nie poprze tego rozwiązania.

– Propozycja nie może być na tę chwilę przyjęta, ponieważ zmiana dotyczyłaby też następnego roku budżetowego 2026 – mówił. – Mogę państwu przekazać, że planujemy nowelizację Ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej i pewne zwolnienia realizacji zakupów usług i robót budowlanych z ustawy o Prawach zamówień publicznych, co powinno przełożyć się na sprawną realizację zadań.

W dalszej dyskusji nad projektem nie brakowało krytycznych głosów ze strony samorządowej.

– Albo zabierzcie całą Ustawę o ochronie ludności i obronie cywilnej samorządom do wykonywania i dajcie ją służbom, typu Straż Pożarna, wojsko, Policja, MON itd., i wtedy będziemy mieć przynajmniej jasność, dlaczego to tak jest i wiemy kto za to odpowiada, i my w ogóle nie musimy się do tego mieszać, albo jeżeli mamy być w tym procesie, mamy brać udział w tym wszystkim: w tych zakupach, w tym osłanianiu mieszkańców itd., to traktujcie nas poważnie – mówił Prezydent Miasta Częstochowy Krzysztof Matyjaszczyk. – Bo niestety, ale wszystkie dotychczasowe działania pokazują pewien obraz. Jest on następujący: kasa idzie i służy na finansowanie służb podległych np. MSWiA. Mówimy tu o Straży Pożarnej, która bierze gros ze środków, które są na ten cel przeznaczone. Ewentualnie rzucane są też tam takie rzeczy, których nie rozumiemy, jak te czujki. (…) Nam brakuje pieniędzy w systemie, żeby kupować te rzeczy, które są rzeczywiście potrzebne samorządom. My jesteśmy blokowani, żeby z tych pieniędzy nie kupować rzeczy, które są zapotrzebowane i dowiadujemy się w trakcie gry właściwie, że się zmienia zasady (…) Po co to wszystko? Jeżeli chcecie te wszystkie pieniądze przerzucić na finansowanie swoich służb, to wyłączcie z tego samorządy. A jeżeli mamy w tym systemie być, to traktujmy się poważnie.

Krzysztof Matyjaszczyk przypomniał również o problemie związanym z terminowym wydatkowaniem środków oraz propozycję samorządów, by pewne wydatki traktować jako wydatki niewygasające.

– (…) to jest podpowiedź, którą my zgłaszaliśmy do wnioskodawców już miesiące temu i ona byłaby wtedy do zastosowania. Za chwilę ona będzie nie do zastosowania z prostego powodu: nikt nie podpisze z nami umowy, jeżeli my mamy zamiar rozstrzygnąć przetarg za tydzień albo miesiąc, że wykona to zadanie do końca roku, bo to jest kryminał, jeżeli wie, że nie jest w stanie wykonać tego do końca roku i potem nie zgodzi się na aneks przesuwający na przyszły rok, no bo ktoś kiedyś może przyjść z kontrolą i powiedzieć: A dlaczego ty podpisałeś, że 15 dni po podpisaniu umowy wykonasz zadanie, jak wiadomo że wykonanie tego zadania trwa trzy miesiące, a nie trzy tygodnie? Dlatego jeżeli mamy zamiar się spieszyć, spieszmy się w taki sposób, żeby to jeszcze było możliwe do zastosowania. My mówiliśmy np. o tych tematach wydatków niewygasających parę miesięcy temu. One już są na granicy, a za chwilę będzie już za późno na to, żeby nawet z nich skorzystać – mówił.

Mariusz Marszał ze Związku Gmin Wiejskich RP, popierając wypowiedź Krzysztofa Matyjaszczyka, podkreślił negatywne stanowisko organizacji względem rozwiązań resortu.

– (…) My nie jesteśmy w stanie wydatkować środków tak, jak zostało to nałożone na JST. Warunkowaliśmy wykonywanie zadań nałożonych na JST uruchomieniem finansowania i to w sposób taki, żeby pozwoliło w czasie rozłożyć te zadania. Na ten moment nie mamy takiej możliwości; doskonale państwo wiecie. Prosimy o spotkanie z wojewodami. Prosimy o spotkanie z przedstawicielami MON-u. Normalnie, w normalnych warunkach, potrafilibyśmy uzasadnić pewnego rodzaju oczekiwania. Natomiast, nie ma dialogu – mówił.

Marek Wójcik ze Związku Miast Polskich poinformował, że podczas każdego spotkania z Ministrem Finansów przypomina o potrzebie przeniesienia środków na przyszły rok, jednak apel ten pozostaje bezskuteczny.

– (…) jest tysiąc różnych sposobów na załatwienie tej kwestii, nawet zamiana tego na dotację celową na realizację zadania własnego JST jest możliwa czy ta moja propozycja przekazania tego samorządom w formie subwencji. Obydwa te rozwiązania mogłyby też uchronić nas od takiego zarzutu że przenoszenie tych środków na przyszły rok wpłynie na wysokość długu publicznego, ale na razie po stronie Ministra Finansów nie widać woli (…) Nie wiem czy państwo wiecie, ale mamy termin w naszych umowach z wojewodami na 19 grudnia. To jeszcze skraca nam termin na wykonanie tych projektów (…) także jest prośba o to, żeby rzeczywiście przeaneksować te umowy do 31 grudnia (…); o to, aby jeszcze negocjować z wojewodami kwestie zmiany tego terminu – mówił.

Krzysztof Matyjaszczyk zwrócił się z prośbą o pominięcie w rozmowach o terminie wojewodę śląskiego, który wpisał samorządom w umowach termin realizacji „do 31 grudnia”.

Sekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Tomasz Szymański zapewnił, że strona rządowa nie pozostaje obojętna na kwestie zgłaszane przez samorządy. Nie przedstawił jednak żadnych konkretnych rozwiązań.

– Wespół z MON-em oczywiście identyfikujemy te problemy i – proszę mi wierzyć – to jest jeden z podstawowych naszych formatów działań w kontekście zmiany sposobu finansowania czyli tak zwanych "niewygasów". Jesteśmy naprawdę w stałym kontakcie z Ministerstwem Finansów i Gospodarki i wiemy że to jest jedna z kluczowych kwestii, ale na tym etapie nic więcej państwu nie mogę powiedzieć (…) – mówił.

Jak poinformowali przedstawiciele resortu, dokument nie jest ostateczną wersją projektu, a jego opiniowanie przebiega w szczególnym trybie – na podstawie art. 156 Ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej. Zespół ustalił, że opinia wiążąca zostanie wydana na dodatkowym posiedzeniu Zespołu, które odbędzie się 20 października – pod warunkiem wyrażenia zgody przez Współprzewodniczących KWRiST oraz dostarczenia stronie samorządowej przez MSWiA pisemnej odpowiedzi na zgłoszone uwagi. 23 października projekt ma zostać przedstawiony na posiedzeniu Stałego Komitetu Rady Ministrów.

Pomoc dla repatriantów

W porządku obrad znalazł się projekt rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie podziału rezerwy celowej budżetu państwa „Pomoc dla repatriantów” (RD328).

– Jeżeli chodzi o wprowadzone zmiany, konieczne w związku z nowym brzmieniem ustawy o repatriacji, one odnoszą się z jednej strony do potrzeby uwzględnienia zmian w wypłacie jednorazowej pomocy finansowej dla repatriantów, czyli przeniesienie tego zadania ze starostów na pełnomocnika rządu ds. repatriacji, czyli w efekcie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji – referowała Dyrektor Departamentu Obywatelstwa i Repatriacji w MSWiA Monika Prus. – W związku z tym należało dostosować treść rozporządzenia, jeżeli chodzi o występowanie o środki z rezerwy właśnie z uwzględnieniem tej zmiany. Kolejna zmiana ma charakter bardziej techniczny, czyli uporządkowania terminologii. Doprecyzowano różnicę w ustawie między pojęciem „członek rodziny repatrianta” i „członek rodziny kandydata na repatrianta”. I to był główny powód też, dla którego pojawiła się potrzeba wydania od początku tego rozporządzenia – pojęcie „członka rodziny kandydata na repatrianta” w określonych miejscach zastąpiło pojęcie „członka rodziny repatrianta” .

Spośród korporacji samorządowych jedyną – techniczną - uwagę do projektu zgłosił Związek Województw RP. Ostatecznie nie została ona uwzględniona. Ponieważ etap zgłaszania uwag, nie został jeszcze zamknięty, Zespół zarekomendował pozytywną opinię do przedstawionej wersji projektu, z zastrzeżeniem, że do 28 października strona rządowa dostarczy jego ostateczną wersję.

Inne sprawy omawiane na posiedzeniu

Ze względu na brak ostatecznej wersji dokumentu, Zespół tymczasowo odstąpił od formułowania rekomendacji do projektu ustawy o zmianie ustawy o związkach zawodowych oraz ustawy o informowaniu pracowników i przeprowadzaniu z nimi konsultacji (UDER 82). Jest to akt o charakterze deregulacyjnym i spowoduje, że nie wszystkie informacje, które pracodawca będzie przekazywał związkom zawodowym będą musiały mieć formę pisemną. Przepisy dopuszczą również formę dokumentową i elektroniczną. Projekt nie budzi kontrowersji, a korporacje samorządowe nie zgłaszały do niego uwag.

Marek Wójcik zwrócił się z prośbą do MSWiA o kontakt z Ministerstwem Finansów i Gospodarki w sprawie wysokości tzw. rezerwy kryzysowej, będącej w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zapowiadając przy tym, że sam prawdopodobnie będzie zabiegał o to, by Minister Finansów wypowiedział się w tej sprawie na posiedzeniu plenarnym KWRiST.

– Rezerwa w tym roku wynosi 3,4 mld, natomiast w przyszłym, tak de facto, będziemy mieli do dyspozycji 1,1 mld. (…) ona jest za mała na przyszły rok, bo z tego co wiem, w tym roku 3,4 mld, dalej MSWiA chciało 2,5 mld, Ministerstwo Finansów dało 1,8, z tego 160 mln zablokowało na czynność, na którą MSWiA nie będzie miało wpływu, dalej blisko 500 mln jest już zakontraktowane na te projekty, które dotyczą powodzi z września ub. roku. W związku z tym też są zablokowane. Czyli zostaje de facto 1,1 mld tak na okrągło. A ponieważ te świadczenia z tej rezerwy są takie, że my usuwamy skutki klęsk żywiołowych czasem przez wiele, wiele lat, wobec tego, tak naprawdę, należy nam się tylko modlić o to, żeby nie było jakiejś dużej katastrofy, ponieważ inaczej tego 1,1 mld na pewno nie wystarczy – mówił.

Druga kwestia zgłoszona przez Marka Wójcika dotyczyła wygaszania mandatów radnych w związku z zarzutami, że nie mieszkają na stałe w danej gminie.

– Sprawa jest na tyle poważna, że w kilku miejscach w Polsce, w tej chwili, dzieją się rzeczy nieprawdopodobne: dochodzenia dziennikarskie, prowokacje, wywiady z sąsiadami, donosy – mówił. – To zaczyna nabierać takiego niebezpiecznego wymiaru, a ta kwestia nie jest taka jasna. Natomiast proszę sobie wyobrazić, co się zacznie dziać zaraz w polskich samorządach, jak wszyscy będą teraz dociekali, próbowali udowadniać, że ktoś w danym miejscu na stałe nie mieszka. To nieprawdopodobnie zakłóci nam normalne funkcjonowanie organu stanowiącego, nie mam wątpliwości.. Także, prosimy państwa o to, żeby zastanowić się nad tą kwestią. Jeżeli potrzebne są jakieś zmiany ustawowe, to być może trzeba je podjąć(…).

Michał Cyrankiewicz-Gortyński z Unii Metropolii Polskich ponowił wniosek z lipca o informację na temat prac grupy roboczej dotyczącej straży gminnych i miejskich, która – jak wspomniał – we wrześniu odbyła kolejne spotkanie.

Zgłoszone w sprawach różnych tematy nie były komentowane. Prawdopodobnie powrócą w dyskusji na kolejnym posiedzeniu Zespołu.