Zarządzający drogami w miastach byli przygotowani do administrowania pasem drogowym, w zakresie wydawania zgód i pobierania opłat za jego użytkowanie na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Natomiast duże problemy sprawiał im monitoring zajętości pasa drogowego i nakładanie kar z tego tytułu. Zarządzający drogami skupiali się głównie na ich stanie technicznym, a tylko w niewielkim stopniu wykrywali samowolne zajęcia pasa drogowego, w dodatku sporadycznie nakładali za to kary (z wyjątkiem Warszawy i Szczecina). Z kolei nieprawidłowości w zakresie nakładania kar za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy powodowały uszczuplenie dochodów zarządców dróg.

Pas drogowy jest wykorzystywany nie tylko przez użytkowników ruchu drogowego, ale również przez inne podmioty, w tym m.in. gestorów miejskich sieci przesyłowych, czy też przedsiębiorców wykorzystujących go do prowadzenia lub rozszerzenia swojej działalności gospodarczej.

Kontrola NIK objęła wybrane działania zarządców dróg związane z wydawaniem zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, monitorowaniem dróg w celu wykrycia zajęć bez zgody zarządcy drogi oraz nakładaniem kar za samowolne zajęcia pasa drogowego. Zbadano działania 15 zarządców dróg w 13 miastach (których liczba mieszkańców przekracza 100 tys. mieszkańców) w sześciu województwach, zaś łączna długość zarządzanej przez nich sieci drogowej wyniosła 6,7 tys. km. Najdłuższą siecią drogową zarządzał Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu – 1 074 km, następnie Gdański Zarząd Dróg i Zieleni – 915 km dróg oraz Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie – blisko 789 km dróg.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Kontrolowani zarządcy dróg w miastach byli przygotowani organizacyjnie do zarządzania pasem drogowym. Zgodnie z przepisami wydawali zgody na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Zarządcy dróg prawidłowo naliczali opłaty za te zajęcia, a także pobierali i egzekwowali opłaty z tego tytułu.

W latach 2019-2021 (do 30 czerwca) do objętych kontrolą zarządców dróg wpłynęło ponad 112 tys. wniosków o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego, a zarządcy ci wydali 120,5 tys. decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Stwierdzone nieprawidłowości przy wydawaniu ww. decyzji najczęściej dotyczyły przekroczenia terminu załatwienia sprawy oraz błędów proceduralnych. Łączna kwota naliczonych opłat za zajęcie pasa drogowego w tym okresie wyniosła 333,5 mln zł, a do zarządców dróg wpłynęło z tego tytułu 296 mln zł.

Zarządcy dróg monitorowali sieci dróg miejskich, między innymi w celu wykrycia samowolnego zajęcia pasa drogowego, jednak działania te nie były rzetelne i efektywne. NIK zwraca uwagę, że prowadzony przez nich monitoring pasa drogowego dotyczył głównie stanu technicznego dróg i tylko w niewielkim stopniu przyczyniał się do wykrywania samowolnych zajęć tego pasa, dokonywanych bez zgody i wiedzy zarządcy drogi. Nierozdzielenie kontroli technicznych dróg, od kontroli mających na celu wykrycie zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy, było jedną z przyczyn niskiej skuteczności prowadzonego monitoringu.

Z ustaleń kontroli NIK wynika, że zarządcy dróg w miastach, z wyjątkiem Warszawy i Szczecina, sporadycznie nakładali kary za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy. W latach 2019-2021 (do 30 czerwca) na ponad 72 tys. kontroli pasa drogowego nałożono jedynie 8,5 tys. kar na łączną kwotę 54 mln zł – z czego Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie nałożył ponad 6 300 kar na łączną kwotę ponad 46 mln zł, a Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w Szczecinie 790 kar na łączną kwotę blisko 1,8 mln zł. Pozostali zarządcy nakładali średnio 42 kary rocznie, ale zdarzało się, że niektórzy w ciągu roku nie wykrywali w ogóle samowolnych zajęć pasa drogowego, a co za tym idzie nie nakładali kar z tego tytułu. Przykładowo w Lublinie zarządca dróg nałożył przez dwa i pół roku 51 kar, a w Gdyni 53 kary, podczas gdy oględziny przeprowadzone przez kontrolerów NIK na części ulic tych miast wykazały odpowiednio 399 i 231 obiektów umieszczonych w pasie drogi bez zgody zarządcy.

W sumie kontrola NIK wykazała łącznie 1,5 tys. obiektów zlokalizowanych na odcinkach pasa drogi objętych oględzinami, z czego tysiąc pozostawało tam bez wiedzy i zgody zarządcy drogi (głównie szyldy i reklamy, kontenery na odpady, sprzęt budowalny i ogródki gastronomiczne). Wyliczona przez NIK łączna kwota kar należnych – obliczona tylko za jeden dzień zajęcia pasa drogowego – wyniosła ponad 164 tys. zł. Konsekwencją m.in. nieefektywnego monitoringu dróg była niewielka liczba kar nałożonych z powodu samowolnego zajęcia pasa drogowego.

W większości przypadków (80 proc. badanej próby) zarządcy dróg naliczali kary zgodnie z przepisami, a stwierdzone nieprawidłowości w tym zakresie dotyczyły głównie błędów proceduralnych i przewlekle prowadzonych postępowań administracyjnych (jednemu z zarządców wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez jego zgody zajęło 675 dni od wszczęcia postępowania). Wykryte przez NIK nieprawidłowości były przyczyną powstania uszczupleń w dochodach kontrolowanych zarządców dróg na łączną kwotę ponad 425 tys. zł. Przykładowo Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w Radomiu w 34 przypadkach (po stwierdzeniu zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy) naliczył opłaty, zamiast nałożyć kary za samowolne zajęcie pasa drogowego. W efekcie zaniżył swoje dochody o blisko 83 tys. zł. Z kolei Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu, do dnia zakończenia kontroli, nie naliczył kar za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy w kwocie co najmniej 269 tys. zł (wartość kary wyliczona przez NIK od 1 lutego 2021 r. do 9 lipca 2021 r.).

Większość zarządców dróg (80 proc. kontrolowanych zarządców) zgodnie z przepisami ewidencjonowało należności z tytułu kar i opłat za zajęcie pasa drogowego oraz podejmowało działania w stosunku do dłużników nieregulujących terminowo należności. Jednakże kontrola NIK ujawniła także przypadki urzędniczej bezsilności. Zarząd Dróg i Transportu w Koszalinie przez 9 lat wydawał kolejne decyzje zezwalające temu samemu podmiotowi na zajęcie pasa drogowego, pomimo że wnioskodawca był dłużnikiem zarządcy, bo nie płacił za zajęcie pasa drogowego. Zaległości w płatnościach wynosiły w sumie 61 tys. zł (na dzień 30 czerwca 2021 r.).

W toku kontroli ustalono, że zarządcy dróg zazwyczaj usuwali z pasa drogowego obiekty (umieszczone tam bez ich zgody), które bezpośrednio zagrażały bezpieczeństwu użytkowników ruchu drogowego. W pozostałych przypadkach ich działania ograniczały się do ustalenia właściciela obiektu w pasie drogowym i nałożenia kar pieniężnych. Zdarzało się także, że nie podejmowali żadnych działań i pozostawiali obiekty w pasie drogowym. Dotyczyło to m.in. kontenerów na odpady komunalne ustawianych nagminnie na chodnikach.

Najwyższa Izba Kontroli przygotowuje zawiadomienia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego (w związku z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowalne) oraz Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (w związku z naruszeniem przepisów ustawy o finansach publicznych).

Wnioski

do ministra właściwego ds. transportu o:

• podjęcie działań, mających na celu zwiększenie efektywności poboru opłat za zajęcie pasa drogowego oraz zmierzających do wyeliminowania możliwości otrzymania zgody zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego bez uprzedniego uregulowania wcześniejszych zobowiązań z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego, poprzez wprowadzenie zmian w ustawie o drogach publicznych.

do zarządców dróg w miastach o rzetelne realizowanie obowiązków zarządcy drogi poprzez:

• prowadzenie efektywnego stałego nadzoru nad pasem drogowym w celu wykrycia każdorazowego zajęcia tego pasa bez zgody zarządcy i nakładanie kar w każdym przypadku jego zajęcia bez zezwolenia;
• podejmowanie skutecznych działań w celu szybkiego usuwania z pasa drogowego obiektów znajdujących się tam bez zgody i wiedzy zarządcy drogi.

Źródło: NIK