Rada Miasta w drodze uchwały zleciła komisji rewizyjnej przeprowadzenie kontroli doraźnej w dwóch spółkach miejskich. Wojewoda – jak można się domyślić po dominującej linii orzeczniczej w tych sprawach – rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność tej uchwały. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przyznał rację… gminie – orzekając, że pojęcie „gminne jednostki organizacyjne” określające zakres działania komisji rewizyjnej należy rozumieć w sposób szeroki.
Wojewoda w uzasadnieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził, iż jego zdaniem żaden przepis prawa nie uprawnia organów gminy do wykorzystywania posiadanych kompetencji kontrolnych czy nadzorczych do bezpośredniego ingerowania w działalność spółki funkcjonującej według zasad cywilnoprawnych. Według organu nadzoru Gmina może wpływać na losy założonej przez nią spółki i kierunki jej rozwoju tylko jako udziałowiec, w granicach przysługujących jej z tego tytułu praw zgodnie z kodeksem spółek handlowych. Wojewoda przytoczył treść art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Zdaniem Wojewody komisja rewizyjna może kontrolować tylko wyszczególnione w tym ostatnim przepisie podmioty. Według organu nadzoru określenie „jednostka organizacyjna”, w sytuacji wyodrębnienia gminnych osób prawnych, należy odnosić do jednostek pozostających we wspólnej organizacji, których działalność finansowana jest z budżetu gminy, pozostających pod zwierzchnictwem organu wykonawczego gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę Gminy na rozstrzygnięcie stwierdził, że istota sporu sprowadza się do kwestii, czy pojęcie „gminnej jednostki organizacyjnej”, którym posłużył się ustawodawca w przepisie ustawy gminnej, należy ograniczyć jedynie do jednostek pozostających we wspólnej organizacji, których działalność finansowana jest z budżetu gminy, pozostających pod zwierzchnictwem organu wykonawczego gminy, a więc tych, które nie posiadają odrębnej osobowości prawnej, czy też obejmuje ono również jednostki utworzone przez gminy, jednakże posiadające osobowość prawną.
Sąd odniósł się do wcześniejszych orzeczeń sądów administracyjnych, w których wskazywano, iż pojęcie „gminnej jednostki organizacyjnej” obejmuje zarówno jednostki organizacyjne gminy oraz gminne osoby prawne, natomiast pojęcie „jednostka organizacyjna gminy” oznacza gminną jednostkę organizacyjną, która dodatkowo spełnia warunek bycia częścią struktury organizacyjnej gminy (np. jako zakład czy jednostka budżetowa). WSA w Gorzowie Wlkp. stwierdził jednak, że przeciwko takiemu zdefiniowaniu jednostki organizacyjnej gminy przemawia art. 47 ust. 1 ustawy gminnej, który posługuje się pojęciem „jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej”. Z dodania słów „nieposiadających osobowości prawnej” wnioskować bowiem można, iż są „jednostki organizacyjne gminy”, które posiadają osobowość prawną. Z drugiej strony wskazał szereg przepisów ustawy o samorządzie gminnym (np. art. 24f ust. 2 i 4, art. 24h ust. 1, 3 i 5, art. 24k ust. 1 i 3), w których odrębnie wymienia się „kierownika jednostki organizacyjnej gminy” oraz „osobę zarządzającą i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną”, co świadczy o użyciu pojęcia „jednostka organizacyjna gminy” w wąskim znaczeniu, nieobejmującym podmiotów posiadających osobowość prawną.
WSA rozważając pojęcie „gminna jednostka organizacyjna” doszedł w pierwszej kolejności do wniosku, że spółka kapitałowa jest jak najbardziej „jednostką organizacyjną” – jako zespół prawnie wyodrębnionych oraz zorganizowanych składników majątkowych i osób, wyposażonych w możliwość działania na określonym polu, w tym występowania w obrocie prawnym niekoniecznie cywilnoprawnym. Natomiast „gminną jednostką organizacyjną” jest według Sądu jednostka organizacyjna utworzona przez gminę w celu wykonywania jej zadań – normatywną podstawą do takiego rozumowania jest art. 9 ust. 1 ustawy gminnej, zgodnie z którym w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Sąd wskazał, iż spółki gminne są tworzone i wyposażane w majątek przez gminy, w celu wykonywania ich zadań – i mimo że posiadają odrębną od gminy osobowość prawną, mieszczą się w pojęciu „gminnych jednostek organizacyjnych”. Jest to tzw. szerokie ujęcie tego pojęcia.
Wobec używania przez prawodawcę na gruncie ustawy gminnej pojęcia „gminna jednostka organizacyjna” (jednostka organizacyjna gminy) w dwóch ujęciach (szerokim i wąskim), Wojewódzki Sąd podzielił stanowisko wyrażane w piśmiennictwie mówiące o tym, iż jeśli w ramach danej jednostki redakcyjnej tekstu ustawy (ustępu) poza powyższym pojęciem występuje również pojęcie „gminna osoba prawna”, oznacza to użycie tego pojęcia w jego wąskim znaczeniu, nieobejmującym właśnie owych „gminnych osób prawnych”. Natomiast gdy ustawodawca używa tego terminu „samodzielnie”, bez „sąsiedztwa” gminnej osoby prawnej – wówczas mamy do czynienia z szerokim znaczeniem tego pojęcia. Skoro więc art. 18a ust. 1 ustawy gminnej nie różnicuje kompetencji kontrolnych na jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną lub nieposiadające osobowości prawnej, to należy uznać, że dotyczą one jednych i drugich.
Sąd zasygnalizował dodatkowo, że organ nadzoru winien także mieć na uwadze zasadę ogólną prawa administracyjnego, jaką jest zasada proporcjonalności. Jak wskazał Sąd, z zasady tej wynika, że ingerując w samodzielność prawną samorządu terytorialnego organ nadzoru winien robić to rozsądnie i racjonalnie, zachowując odpowiednie proporcje pomiędzy celem jego działania, a ostrością użytych środków. Tym samym organ nadzoru nie powinien wydając rozstrzygnięcia nadzorcze, poprzez skomplikowane zabiegi w zakresie wykładni przepisów, doprowadzać do nadmiernej ingerencji w wewnętrzne sprawy gminy, zwłaszcza poprzez zawężania kompetencji kontrolnych rady gminy wobec podmiotów utworzonych przez gminy i realizujących jej zadania – tym bardziej, iż zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, iż stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 listopada 2018 r., II SA/Go 779/18
Źródło: CBOSA
