Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpatrzył skargę na uchwałę Sejmiku Województwa w sprawie przyjęcia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami w zakresie wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów, do której to skargi się nie przychylił. Równocześnie trzeba zaznaczyć, że aktualizacja ta nastąpiła w styczniu 2019 roku, czyli jeszcze przed nadaniem art. 24a ustawy o odpadach aktualnego brzmienia.
Skarżąca w omawianej sprawie spółka została wymieniona w treści załącznika do uchwały jako podmiot na terenie którego znajduje się jedno z miejsc wyznaczonych w województwie, spełniające warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów. Warto zaznaczyć, że wycofała swoją zgodę na zaklasyfikowanie jej jako takiego podmiot.
WSA podkreślił, że przepisy nie wprowadzają wprost kryteriów, jakimi kierować ma się organ wskazując miejsca magazynowania odpadów. Z przepisów równocześnie wynika jednak, że sejmik musi, w zakreślonym terminie, wskazać miejsca, które spełniają warunki magazynowania odpadów – i powinno to nastąpić w formie aktualizacji uchwały w przedmiocie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Powyższe prowadzi do wniosku, że w ramach realizacji tego obowiązku sejmik województwa musi wskazać konkretne miejsca. W przepisach jednak nie ustala się jakichkolwiek kryteriów wyboru tych miejsc. Kwestia ta zatem została pozostawiona uznaniu organu. Oczywiście, uznanie nie oznacza dowolności, co wiąże się z koniecznością wykazania przez organ, że ustalił obiektywne kryteria wyboru i kryteria te następnie zastosował w okolicznościach danej sprawy.
Analiza dokumentacji przedłożonej przez organ, a towarzyszącej podejmowaniu zaskarżonej uchwały wskazywała, że organ podjął wszelkie działania, by dokonać wyboru miejsc w sposób koncyliacyjny. W tym celu zwrócił się zarówno do starostów powiatowych, jak i podmiotów prowadzących na terenie województwa działalność w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi z pytaniem o możliwość realizacji zadań wynikających z art. 24a ustawy o odpadach. Bezsporne było według Sądu to, że Skarżąca początkowo zadeklarowała chęć realizacji tych zadań, wskazując, że dysponuje odpowiednim terenem. Wobec ujawnienia się dwóch podmiotów, które zadeklarowały gotowość realizacji zadań wynikających z art. 24a ustawy odpadowej, pracownicy samorządowi dokonali oględzin terenu i instalacji pod kątem możliwości realizacji ustawowych zadań oraz dostosowania zakładów do nowych zadań.
W ocenie Sądu, podjęte przez organ działania zmierzające do wyłonienia podmiotów, które na zasadzie dobrowolności realizowałyby obowiązki wynikające z ustawy były w pełni prawidłowe i słuszne. Oczywiste było też, że w sytuacji, gdy brak jest podmiotów, które na zasadzie dobrowolności będą realizować określone obowiązki ustawowe (jak to ostatecznie nastąpiło w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro Skarżąca wycofała zgodę na wyznaczenie jej zakładu jako miejsca magazynowania odpadów), a jednocześnie – organ dysponuje określonym zakresem władzy, w oparciu o którą może w określony sposób ukształtować sytuację prawną określonych podmiotów – organ ten musi poszukiwać kryteriów, które z jednej strony zabezpieczą jak najbardziej skuteczne realizowanie określonych zadań, a z drugiej strony – nie będą miały charakteru dyskryminacyjnego. Zdaniem Sądu, temu zadaniu w okolicznościach niniejszej sprawy samorządowy organ wojewódzki sprostał, co potwierdza nie tylko uzasadnienie zaskarżonej uchwały, ale cała dokumentacja, w tym korespondencja kierowana w niniejszej sprawie do starostów powiatowych oraz podmiotów gospodarujących odpadami, protokoły oględzin miejsc oraz informacje (komunikaty i zaproszenia) o spotkaniach w celu wyłonienia podmiotów (miejsc). Według WSA bez wątpienia z dokumentacji tej wynikało, że co do zasady żaden starosta nie był zainteresowany, aby w obszarze jego właściwości wyznaczyć miejsce magazynowania odpadów. Podobne stanowisko zajęli zarządzający regionalnymi instalacjami do przetwarzania odpadów komunalnych, z wyjątkiem skarżącej (pierwotnie) oraz zakładu przetwarzania odpadów budowlanych. Jak wynikało z analizy tej dokumentacji oraz uzasadnienia zaskarżonej uchwały, kryteria, jakimi ostatecznie kierował się sejmik wojewódzki w wyborze miejsc, obejmowały poszukiwanie podmiotów, które już dysponują infrastrukturą służącą gospodarce odpadami, co związane jest przede wszystkim z tym, by zminimalizować nakłady ponoszone na realizację obowiązku. Ponadto organ brał pod uwagę podmioty, które gwarantują zabezpieczenie skutecznej realizacji obowiązku magazynowania, znajdują się w bliskiej odległości od głównych ciągów komunikacyjnych oraz znaczącej odległości od zabudowań mieszkalnych. Organ weryfikował spełnienie tych kryteriów w terenie, przeprowadzając oględziny miejsc. Z oczywistych w ocenie Sądu względów, zweryfikował tylko te podmioty, które wyraziły chęć realizacji zadań w zakresie magazynowania odpadów.
W konsekwencji, kwestia wyboru miejsca, jak wskazują okoliczności niniejszej sprawy, wiązała się z podjęciem konkretnej aktywności przez zarząd województwa, który w pierwszej kolejności podjął starania o znalezienie zarządców instalacji, którzy dobrowolnie podjęliby się realizacji tej funkcji. Z pism od starostów wynikało jednocześnie, że w zasadzie żaden z nich nie widział możliwości realizacji analizowanej funkcji na terenie swojej właściwości. W konsekwencji, w świetle kategorycznego brzmienia przepisów nakładających na samorząd województwa obowiązku, a także opatrzenia braku realizacji tego obowiązku sankcją oraz konkretnego terminu jego realizacji – krótkiego (6 miesięcy) – organ ten musiał dokonać określonych wyborów w celu poszukiwania kryteriów wyznaczenia miejsc. Zdaniem Sądu te wybrane kryteria, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności podjęcia niniejszej uchwały, nie cechowały się dowolnością i arbitralnością. Świadczyły o poszukiwaniu przez organ samorządowy rozwiązań uwzględniających stanowisko różnych zainteresowanych podmiotów, choć ostatecznie – w braku dobrowolności – przeważyły kryteria abstrahujące od zgody podmiotu.
Sąd nie dopatrzył się jednocześnie naruszenia art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach poprzez brak uwzględnienia i odniesienia się w uzasadnieniu uchwały do negatywnej opinii Starosty co do możliwości utworzenia miejsca magazynowania odpadów na obszarze powiatu. Charakter prawny instytucji współdziałania, wskazanej przez ustawodawcę w art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach i sformułowanej jako opinia polega na tym, że stanowisko organu współdziałającego nie ma znaczenia wiążącego dla organu podejmującego uchwałę. Organ zatem musiał dopełnić procedury, występując do starosty o zajęcie stanowiska, co miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, natomiast nie musiał go uwzględnić. Podobnie, przepisy prawa nie formułują obowiązku ustosunkowania się do opinii w treści uzasadnienia uchwały. Jedynie na marginesie można zauważyć, że gdyby opinia była wiążąca dla samorządu województwa, to zaskarżona uchwała nie zostałaby w ogóle podjęta i realizacja ustawowych obowiązków byłaby zablokowana.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2019 r., II SA/Gd 268/19
Źródło: CBOSA
