Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepisy o kaskadowym przekazywaniu dróg nie naruszają ustawy zasadniczej.
Wreszcie zapadł wyrok w sprawie Kp 2/13. Trybunał Konstytucyjny 26 maja zakończył bowiem rozprawę rozpoczętą 22 kwietnia. Wtedy to w trybie kontroli prewencyjnej zaczął badanie z wniosku Prezydenta RP zgodności z Konstytucją RP przepisów uchwalonej 13 września 2013 r. nowelizacji ustawy o drogach publicznych.
Na rozprawie obecni byli przedstawiciele: Prezydenta RP, Prokuratora Generalnego i Sejmu. Ponadto do udziału w rozprawie zostali wezwani przedstawiciele: Najwyższej Izby Kontroli, Ministerstwa Finansów, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Marszałka Województwa Mazowieckiego, Marszałka Województwa Dolnośląskiego oraz Związku Powiatów Polskich (stawili się: Prezes Ludwik Węgrzyn oraz radca prawny Bernardeta Skóbel).
To nie nowe zadania
Przypomnijmy, że w obecnym stanie prawnym gmina dostaje dotychczasowe odcinki tras krajowych, po oddaniu do eksploatacji nowo wybudowanych dróg (np. ekspresowych). Budzi to sprzeciw władz gmin, ponieważ utrzymanie takich dróg przekracza często ich możliwości finansowe. Problem narasta wraz z liczbą odcinków nowych dróg przekazywanych do eksploatacji. Stąd, jak wyjaśniał obecny na rozprawie poseł Andrzej Dera, pomysł nowelizacji. A ta wprowadza zupełnie inne, nieznane wcześniej rozwiązanie. Mianowicie, po wybudowaniu nowej drogi krajowej zastępowany odcinek staje się trasą wojewódzką. Przy czym sejmik województwa może podjąć uchwałę o pozbawieniu jej tej kategorii. Taki odcinek jest zaliczany wówczas do kategorii drogi powiatowej. Następnie rada powiatu ma prawo podjąć analogiczną uchwałę o pozbawieniu kategorii wskazanego odcinka takiego statusu i może on zostać zaliczony do dróg gminnych. To właśnie kaskadowe przekazywanie dróg. Jednak mechanizm ten w ocenie TK nie narusza ani art. 16 ust. 2, ani art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji.
- Takie uchwały nie oznaczają nałożenia na powiat, czy gminę nowych zadań tylko zwiększenie zakresu zadania już istniejącego - argumentował sędzia Mirosław Granat, sprawozdawca w sprawie. - Nie są też podejmowane zupełnie swobodnie, a to dlatego, że np. sejmik województwa podejmując uchwałę o dekategoryzacji drogi musi to zrobić na podstawie przepisów ogólnych ustawy o drogach publicznych, a więc uwzględnić m.in. funkcję, jaką ta droga pełni – tłumaczył. - O zakresie zadań samorządów w zakresie dróg publicznych rozstrzyga nadal ustawodawca, a nie sejmik województwa, o zakresie zadań powiatu, rada powiatu, o zakresie zadań gminy, ani rada gminy, o zakresie zadań województwa – uzasadniał sędzia Granat.
Za uznaniem kaskadowego mechanizmu za zgodny z ustawą zasadniczą przemawia również to, że uchwały o pozbawieniu drogi kategorii wojewódzkiej (powiatowej), czy gminnej podlegają kontroli nadzorczej sprawowanej przez wojewodę.
- Co więcej jednostka, beneficjent takiej uchwały będzie miała interes prawny i możliwość w jej zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie stosownych przepisów ustaw o samorządzie powiatowym, czy o samorządzie gminnym - tłumaczył Mirosław Granat.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że wejście nowelizacji z 13 września 2013 r. w życie nie spowoduje, że zadania jednostek samorządu terytorialnego będą kształtowane uchwałami innych JST. Nie spowoduje to również, że jedne samorządy zyskają pozycję nadrzędną, czy też wręcz nadzorującą inne samorządy. Jak wyjaśnił sędzia Granat uchwały podejmowane przez sejmiki bądź rady będą miały zatem charakter jedynie aktów podustawowych i wykonujących (konkretyzujących) przepisy ustawy o drogach publicznych.
Problem finansów poza wnioskiem
Sędzia sprawozdawca zauważył też, że Prezydent we wniosku nie podniósł, że nowelizacja jest niezgodna z zasadami samodzielności finansowej JST. Dlatego też TK nie badał tych kwestii. Na rozprawie stwierdzono jednak, że problem by nie istniał, gdyby samorządu miały wystarczające środki na utrzymanie dróg. A ponadto są regulacje nakazujące zwiększać dochody JST w sytuacji, gdy zakres zadania się zwiększa. Jednak, jak przyznał Granat, to, że są pieniądze unijne czy krajowe na dofinansowanie budowy dróg lokalnych, nie oznacza zawsze, że gmina może przeznaczyć więcej środków własnych na utrzymanie przekazanych jej dróg.
Dwa zdania odrębne
Do wyroku zgłoszone zostały dwa zdania odrębne. I tak, sędzia Zbigniew Cieślak uznał, że np. gmina, która na skutek uchwały rady powiatu stanie się właścicielem drogi nie koniecznie musi mieć legitymację do skarżenia takiego aktu do sądu administracyjnego. W jego ocenie taka uchwała rady powiatu nie jest działaniem z zakresu administracji publicznej, a w konsekwencji nie może być skarżona na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Natomiast sędzia Maria Gintowt-Jankowicz uznała, że definicje poszczególnych kategorii dróg (wojewódzkich, powiatowych, gminnych) są na tyle nieprecyzyjne i pojemne, że samorządy będą miały praktycznie nieograniczoną dowolność w przekazywaniu dróg. Także innych niż te bezpośrednio zastąpione odcinkami nowowybudowanymi.
Nowelizacja odnosi się także do dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej na mocy art. 10 ust. 5, czyli mniej więcej od 2003 r. W ciągu 90 dni od dnia wejścia w życie zmian, rada gminy będzie mogła podjąć uchwałę pozbawiającą drogę tej kategorii. Odcinek, który zostanie pozbawiony przez radę gminy kategorii drogi gminnej, z mocy ustawy staje się drogą wojewódzką.
Jednak nie na korzyść
Z rozstrzygnięcia nie są zadowoleni przedstawiciele Związku Powiatów Polskich. – Teoretyczne podejście do prawa może prowadzić do absurdów, takich jak np. kaskadowy system przekazywania dróg, jednak na podjętą przez TK decyzję nie mamy już wpływu – skomentował pytany przez Dziennik Warto Wiedzieć o opinię Ludwik Węgrzyn, prezes ZPP.
- Pocieszające jest jednak to, że TK w swoim wyroku wskazał jak organy stanowiące JST, organy nadzoru i sądy administracyjne mają interpretować przepisy nowelizacji, aby uchwały nie były podejmowane arbitralnie – przyznała Dziennikowi Warto Wiedzieć Bernardeta Skóbel, radca prawny ZPP. - Dobrze też, że TK odniósł się także do kwestii finansowania tych zadań, wskazując konieczność stworzenia mechanizmu, który pozwalałby JST sfinansować utrzymanie dróg, których sieć ciągle się rozrasta – dodała.
Nowela trafi teraz do Prezydenta, który nie będzie już mógł odmówić jej podpisu.
