Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 28 listopada 2019 r. (II SA/Op 366/19) pochylił się nad zagadnieniem czy organ prowadzący mógł powołać do składu komisji konkursowej jako swojego przedstawiciela osobę nie związaną żadnym formalnym stosunkiem prawnym z tym organem tj. radną.
Jak wynika z treści uzasadnienia skargi, Wojewoda wykluczył możliwość powołania w skład komisji osoby radnego, który - w jego ocenie - jako osoba spoza kręgu osób zatrudnionych w strukturze organizacyjnej organu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, nie może być traktowany jako przedstawiciel tego podmiotu. Skarżący z kolei, oparł się na twierdzeniu, że ustawa nie ogranicza kręgu osób mogących być uznane za przedstawiciela organu, w tym w szczególności nie wyklucza z ich grona członków organu stanowiącego gminy, o ile organ prowadzący szkołę powierzy im tę funkcję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podzielił stanowisko zajęte przez Wojewodę, wyrażane już zresztą uprzednio w orzecznictwie tego Sądu oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Jak wskazał Sąd do składu komisji konkursowej powołanej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora placówki organ prowadzący powołuje m.in. swoich trzech przedstawicieli. W tej instytucji prawnej trzeba upatrywać niemożliwości powoływania komisji konkursowej w takim kształcie, który narusza obiektywizm jej działania. W tym miejscu, tak jak uczynił to WSA w Opolu w wyroku z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Op 398/18) Sąd w powołanej sprawie odwołał się do utrwalonych poglądów wyrażanych w orzecznictwie, że przepis ten w sposób wyczerpujący określa skład komisji konkursowej w już działającej szkole lub placówce. Zapisy dotyczące członków komisji są jasne i organ prowadzący nie ma prawa jej zmieniać drodze prawotwórczej wykładni.
Wyrażenie "przedstawiciel organu" oznacza pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 324/13 podał, że pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu bo jest osobą piastującą funkcję danego organu, np. burmistrza, prezydenta. Przedstawicielem takiego organu, np. burmistrza, prezydenta będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego - dalej k.p.a.).
Sąd wyjaśnił, że przepis art. 268a k.p.a. reguluje tzw. przedstawicielstwo administracyjne, które służy dekoncentracji zadań realizowanych przez organ administracji publicznej. Udzielenie takiego upoważnienia jest czynnością o charakterze wewnętrznym, gdyż podmiot upoważniony działa w tym zakresie w imieniu organu i na jego odpowiedzialność. Zgodnie z przepisem art. 268a k.p.a., który przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku z 14 maja 2013 r. (sygn. akt I OSK 324/13), jak również w wyroku z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2185/14 został uznany za podstawę do wyznaczenia przez organ prowadzący szkołę swoich przedstawicieli w przedmiotowej komisji konkursowej, organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić swoich pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie. Dzięki temu, jak wywodził trafnie organ nadzoru, nie ma wątpliwości co do umocowania danego przedstawiciela, przy czym istotnym jest, że takiego rodzaju upoważnienia można udzielić wyłącznie pracownikom jednostki obsługującej. Stąd, Sąd w powołanej na wstępie sprawie w pełni akceptuje stanowisko organu nadzoru, że przez przedstawiciela organu należy rozumieć pracownika jednostki zapewniającej obsługę i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań, bowiem przepisy nie ograniczają prawa do udziału w składzie komisji konkursowej pracownika samorządowego (tak w: Mateusz Pilch "Komentarz do art. 63 ustawy - Prawo oświatowe", LEX Komentarz WKB 2018).
Przeciwny wywód, zawarty w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, a opierający się na założeniu, że przepisy nie ograniczają w żaden sposób kręgu osób, które organ prowadzący szkołę lub inną jednostkę oświatową może powołać do komisji konkursowej, pomija regulację art. 268a k.p.a. oraz wynikające z niej ograniczenie zakresu personalnego przedstawicielstwa administracyjnego, które może być udzielone wyłącznie pracownikowi jednostki organizacyjnej obsługującej organ upoważniający (zob. P. Przybysz "Komentarz aktualizowany do art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego", System Informacji Prawnej LEX).
Jak wyżej powiedziano, skład komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, dla której organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, określa organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu, zarząd województwa), a zatem rada gminy (powiatu) nie ma prawa podjąć uchwały, w której wskaże swoich przedstawicieli do komisji konkursowej, ani obok, ani zamiast przedstawicieli wskazanych przez organ wykonawczy. Natomiast przez przedstawiciela organu należy rozumieć pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Ustawa nie ogranicza prawa do udziału w składzie komisji konkursowej pracownika samorządowego zatrudnianego przez organ prowadzący, np. sekretarza gminy. Gdyby jednak ustawodawca dopuścił możliwość udziału w pracach powołanej komisji konkursowej bezpośrednio osoby pełniące funkcję organu jednostki samorządu terytorialnego, w tym radnych, norma prawna w tym zakresie zostałaby skonstruowana w sposób wyraźnie dopuszczający udział tego organu w pracach komisji. Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie może zatem powołać piastuna tegoż organu (tj. samego siebie) w skład komisji konkursowej, jak i wyznaczać do składu komisji konkursowej członków organu stanowiącego (rady gminy).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 313/19 zaakceptował przywołane stanowisko WSA w Opolu, wyrażone w wyroku z dnia 25 października 2018 r., podkreślając, że "w skład komisji konkursowej nie może wejść ani piastun organu, ani też przedstawiciel żadnego innego organu czy podmiotu, niż wymienione w sposób wyczerpujący w art. 63 ust. 14 Prawo oświatowe. Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (działając - w przypadku szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego - jako organ wykonujący zadania i kompetencje organu prowadzącego) nie może więc powołać piastuna organu, jak też przedstawiciela innego organu jednostki samorządu terytorialnego niż przedstawiciela organu wykonawczego. Gdyby ustawodawca dopuścił możliwość udziału w pracach komisji konkursowej osoby pełniącej funkcję organu jednostki samorządu terytorialnego, i to organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego - radnych, norma wyrażona w art. 63 ust. 14 pkt 1 Prawo oświatowe zostałaby skonstruowana w sposób wyraźnie dopuszczający udział tego organu w pracach komisji (...). Przez przedstawiciela organu należy zaś rozumieć pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Ponadto przedstawicielem organu prowadzącego szkołę powinny być osoby działające w imieniu i na rzecz tego organu, tj. organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego".
Wyrok został wydany na gruncie uchylonego już art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie o oświaty. Jednakże z uwagi na fakt, że brzmienie tego przepisu na dzień wydawania powołanego na wstępie wyroku było analogiczne do treści obowiązującego art. 63 ust. 14 pkt 1 ustawy – Prawo oświatowe, konkluzja wyroku pozostaje aktualna.
Źródło: LEX
