W praktyce gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa pojawiają się pytania o granice swobody podmiotu likwidującego rodzinny ogród działkowy. Przykładowo, zagadnienie ujawnia się w sytuacji, gdy ogród położony jest w granicach miasta, w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów gospodarki komunalnej — oczyszczalni ścieków i punktu selektywnej zbiórki odpadów — użytkowany przez kilkunastu działkowców, w znacznej części opuszczony i zdegradowany. Plan miejscowy przewiduje dla terenu infrastrukturę techniczną, a o nabycie własności występuje spółka komunalna, dla której nieruchomość jest niezbędna do prowadzonej działalności. Stowarzyszenie ogrodowe, dysponujące prawem użytkowania nabytym nieodpłatnie, deklaruje wolę rezygnacji z nieruchomości zamiennej i zwolnienia podmiotu likwidującego z obowiązku założenia nowego ROD w zamian za świadczenie pieniężne. Strony rozważają ujęcie ustaleń w porozumieniu.

Dwie ścieżki likwidacji

Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych reguluje likwidację ROD w dwóch trybach, których rozgraniczenie ma charakter pierwszorzędny. Artykuł 18 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej: r.o.d.) dotyczy likwidacji ROD lub jego części na cel publiczny w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami i nakazuje stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) dot. wywłaszczania nieruchomości, z uwzględnieniem art. 21, 22 i 24 r.o.d. Decyzja o wywłaszczeniu, poza wymogami art. 119 u.g.n., wskazuje nieruchomość zamienną, zakres odtworzenia ogrodu, jego wartość oraz termin realizacji nie późniejszy niż rok od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a także ustala wysokość odszkodowań z art. 22 r.o.d. Jeżeli nieruchomość nie stanowi własności stowarzyszenia ogrodowego, wywłaszczeniu podlega, zgodnie z art. 113 ust. 2 zd. 2 u.g.n., obciążające ją użytkowanie.

Artykuł 19 r.o.d. różnicuje natomiast dopuszczalne sposoby likwidacji według tego, czy tytuł prawny do nieruchomości stowarzyszenie ogrodowe nabyło odpłatnie, czy nieodpłatnie. Przy nabyciu odpłatnym likwidacja możliwa jest wyłącznie w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwzględnieniem art. 18 r.o.d. Przy nabyciu nieodpłatnym ustawodawca dopuścił likwidację w oderwaniu od instytucji wywłaszczenia, uzależniając ją jednak od sprzeczności funkcjonowania ROD z obowiązującym planem miejscowym, przedstawienia propozycji nieruchomości zamiennej o powierzchni nie mniejszej od likwidowanego ogrodu i położonej w miejscu odpowiednim do jego funkcjonowania oraz umowy gwarantującej wykonanie obowiązków wobec stowarzyszenia i działkowców, tj. zarówno odtworzenia ogrodu w nowym miejscu, jak i wypłaty odszkodowań za utracone składniki majątkowe (art. 21 i 22 r.o.d.). Dodatkowym obwarowaniem jest zgoda dwóch trzecich działkowców likwidowanego ogrodu, wyrażona przed zawarciem umowy, a jej brak skutkuje nieważnością umowy, ponieważ narusza ona przepis, którego strony nie mogą własną wolą wyłączyć ani zmodyfikować.

Zaklasyfikowanie konkretnego stanu faktycznego do jednej z przewidzianych dróg postępowania nie zawsze jest oczywiste i wymaga odrębnego ustalenia, w szczególności co do tego, czy zamierzenie inwestycyjne realizuje cel publiczny oraz czy likwidacja obejmuje cały ogród, czy jego część.

Zakres obowiązków odtworzeniowych i odszkodowawczych

Artykuł 21 r.o.d. zobowiązuje podmiot likwidujący do zawarcia ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej tytuł prawny do nieruchomości zamiennej o powierzchni nie mniejszej od powierzchni zlikwidowanego ROD lub jego części, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ogrodu, przy czym ustanawiany tytuł musi odpowiadać temu, który stowarzyszenie posiadało dotychczas. Na podmiocie likwidującym ciąży ponadto obowiązek założenia nowego ROD oraz odtworzenia urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem tym, które znajdowały się na terenie likwidowanego ogrodu. Niezależnie od obowiązków odtworzeniowych występuje obowiązek wypłaty odszkodowań za składniki majątkowe utracone przez działkowców (art. 22 ust. 1 pkt 1 r.o.d.) oraz przez stowarzyszenie ogrodowe (art. 22 ust. 1 pkt 2 r.o.d.). W piśmiennictwie wskazuje się, że obowiązki związane z odtworzeniem ROD obciążają podmiot likwidujący bez względu na tryb, w jakim dokonywana jest likwidacja.

Gdzie dopuszczono ekwiwalent pieniężny?

Zamiana świadczeń rzeczowych na pieniężne przewidziana została w art. 24 ust. 2 r.o.d., zgodnie z którym w przypadku likwidacji części ROD obejmującej nie więcej niż 10% jego powierzchni i nie więcej niż 10 działek, za zgodą stowarzyszenia ogrodowego prowadzącego ten ROD, w miejsce realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21 r.o.d., podmiot likwidujący może wypłacić na rzecz tego stowarzyszenia kwotę odszkodowania stanowiącą równowartość szacunkowych kosztów tych obowiązków, a na rzecz działkowca – prawa do działki. Przesłanki mają charakter kumulatywny. Zgoda stowarzyszenia nie jest natomiast wymagana, jeżeli w ROD objętym częściową likwidacją liczba działek, co do których nie ustanowiono prawa do działki, znajdujących się na terenie niepodlegającym likwidacji, jest co najmniej równa liczbie działek na części mającej ulec likwidacji (art. 24 ust. 3 r.o.d.).

Sposób skonstruowania tego przepisu przesądza o odpowiedzi na postawione pytanie. Gdyby przyjąć, że sama zgoda stowarzyszenia pozwala odstąpić od obowiązków odtworzeniowych zawsze, niezależnie od tego, jaką część ogrodu obejmuje likwidacja i ilu dotyczy działek, to art. 24 ust. 2 r.o.d. stałby się przepisem pustym. Skoro bowiem stosowną zgodę można byłoby uzyskać także przy likwidacji całego ogrodu, nie byłoby po co sięgać do przepisu obwarowanego dwoma progami, a wyznaczone w nim granice nie miałyby żadnego praktycznego znaczenia. Reguły wykładni nakazują przyjmować, że ustawodawca nie zamieszcza w ustawie fragmentów pozbawionych treści, a jeżeli określił warunki stosowania danego rozwiązania, to uczynił to celowo.

Do tego dochodzi charakter samego przepisu. Zasadą jest odtworzenie ogrodu w naturze — zapewnienie nieruchomości zamiennej, założenie nowego ROD i odbudowa jego urządzeń i budynków. Wypłata pieniędzy w miejsce tych świadczeń jest od tej zasady odstępstwem, dopuszczonym w jednej, ściśle opisanej sytuacji. Odstępstw od zasad nie rozciąga się w drodze wykładni na przypadki, których ustawodawca nie objął przepisem — inaczej wyjątek stopniowo zastąpiłby regułę.

Czym stowarzyszenie może rozporządzać?

Zgoda stowarzyszenia ogrodowego sama nie tworzy uprawnienia do odstąpienia od obowiązków nałożonych ustawą. Jest jedynie jednym z warunków, od których zależy skorzystanie z wyjątku dopuszczającego wypłatę pieniędzy zamiast odtworzenia ogrodu, i działa tylko w granicach tego wyjątku (art. 24 ust. 2 r.o.d.). Poza nimi pozostaje zwykłym oświadczeniem woli, które nie zmienia treści obowiązków podmiotu likwidującego.

Trzeba przy tym rozróżnić, komu przysługują poszczególne roszczenia powstające przy likwidacji ogrodu. Stowarzyszenie może rozporządzać wyłącznie tym, co należy do niego samego, tj.: żądaniem zapewnienia tytułu prawnego do nieruchomości zamiennej oraz odszkodowaniem za składniki majątkowe stanowiące jego własność (art. 21 pkt 1 i art. 22 ust. 1 pkt 2 r.o.d.). Odrębne i niezależne od tego są roszczenia poszczególnych działkowców — za to, co wybudowali i nasadzili na swoich działkach, oraz za utracone prawo do działki (art. 22 ust. 1 pkt 1 r.o.d.). Tych roszczeń stowarzyszenie nie może się zrzec w imieniu działkowców, ponieważ nie przysługują one jemu, lecz każdemu z nich odrębnie. Podpis stowarzyszenia pod porozumieniem nie zamyka więc drogi osobom, które mają w tej sprawie własne, samodzielne uprawnienia, zaś zabezpieczenie przed ich żądaniami wymaga odrębnego zaspokojenia każdego z uprawnionych i odrębnych oświadczeń z ich strony.

Jeżeli zatem porozumienie wychodzi poza wąskie granice wspomnianego wyjątku i przewiduje rezygnację z nieruchomości zamiennej oraz z odtworzenia ogrodu w zamian za pieniądze, brakuje dla niego podstawy prawnej. Taka czynność jest sprzeczna z ustawą albo zmierza do jej obejścia, a to naraża ją na nieważność, czyli na skutek najmniej pożądany z punktu widzenia podmiotu likwidującego, bo środki zostają wypłacone, a ryzyko roszczeń nie znika.

Osobnym argumentem przeciwko skuteczności takiego porozumienia jest to, że zrzeczenie się roszczeń przez stowarzyszenie nie dałoby zamierzonego efektu również z innego powodu. Znosząc obowiązek zapewnienia nieruchomości zamiennej i założenia nowego ogrodu, porozumienie pozbawiłoby stowarzyszenie możliwości wykonania jego własnego obowiązku wobec działkowców. Działkowcowi, którego prawo do działki wygasło w związku z likwidacją ogrodu przeprowadzoną na warunkach określonych w art. 21 r.o.d., przysługuje bowiem prawo do działki zamiennej, realizowane na pisemne żądanie skierowane do stowarzyszenia w terminie trzech miesięcy od dnia likwidacji (art. 39 r.o.d.). Rezygnując z nieruchomości zamiennej i z odtworzenia ogrodu, stowarzyszenie utraciłoby faktyczną możliwość zaspokojenia takich żądań.

Tryb, który wygasł

Warto na koniec zauważyć, że rezultat, który miałoby przynieść opisywane porozumienie, ustawodawca kiedyś przewidział wprost. Wchodząc w życie, ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych zastała sytuację, w której na gruntach publicznych funkcjonowało wiele ogrodów bez uregulowanego tytułu prawnego. Dla takich przypadków przygotowano rozwiązanie przejściowe: właściciel nieruchomości, czyli Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego, mógł zlikwidować ogród własną decyzją, jeżeli stowarzyszenie nie było w stanie wykazać, że przysługuje mu do tej nieruchomości jakikolwiek tytuł. Jego zobowiązania sprowadzały się wówczas do wypłaty działkowcom i stowarzyszeniu odszkodowań za poniesione nakłady. Nie musiał ani szukać nieruchomości zamiennej, ani zakładać ogrodu w nowym miejscu, ani odbudowywać jego infrastruktury (art. 75 ust. 1 i 2 r.o.d.). Ustawodawca ograniczył jednak korzystanie z tej możliwości terminem dwudziestu czterech miesięcy od wejścia ustawy w życie, który upłynął w 2016 r.

Podsumowanie

Odpowiedź na postawione pytanie jest zatem przecząca. Podmiot likwidujący rodzinny ogród działkowy co do zasady nie może odstąpić od zapewnienia nieruchomości zamiennej ani od założenia nowego ROD i odtworzenia jego urządzeń i budynków, choćby stowarzyszenie na to przystało. Zgoda stowarzyszenia nie stanowi podstawy prawnej rezygnacji z tych obowiązków i nie zabezpiecza podmiotu likwidującego przed roszczeniami uprawnionych, w szczególności poszczególnych działkowców. Granice swobody stron wyznaczył bowiem sam ustawodawca, na co zwraca się uwagę w piśmiennictwie: „Jeśli nie zostaną w umowie uregulowane odstępstwa od zasad ustawowych dot. dopuszczalnego okresu faktycznej likwidacji ROD (zgodnie z art. 20 ust. 2 RodzOgrDzU) lub rezygnacji z odtwarzania ROD w przypadku dopuszczonym w art. 24 ust. 2 RodzOgrDzU, zastosowanie mieć będą ogólne zasady ustawowe. Umowa nie może jednak modyfikować pozostałych zasad likwidacji ROD, przepisy ustawy mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący." (J. Lipski, Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych. Komentarz, wyd. 1, 2022, art. 19, Nb 12.).