"Przedstawiciel" i "piastun" to dwa pojęcia o różnych definicjach. Różnice między nimi są jednak widoczne nie tylko na poziomie akademickiej dyskusji. Zrozumienie tych pojęć jest bowiem konieczne dla prawidłowej interpretacji niektórych przepisów dotyczących działalności samorządowych organów.
Nieporozumienia związane z rozumieniem pojęć "piastuna" i "przedstawiciela" wróciły niedawno na wokandę Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 9 kwietnia 2026 r. (sygn. III OSK 1538/23) sąd ten rozstrzygnął spór o dopuszczalność udziału członka organu w pracach komisji, do której organ z mocy przepisów wyznacza swojego przedstawiciela. Zdaniem NSA, członek zarządu powiatu nie może osobiście zasiadać w komisji konkursowej wyłaniającej dyrektora szkoły, gdyż nie jest "przedstawicielem", o którym wspomina opisujący skład komisji przepis art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego (P.oś.). Choć wspomniany wyrok NSA nie jest orzeczeniem przełomowym, to definiowanie pojęcia "przedstawiciel" inaczej niż w powszechnym rozumieniu może być z pozoru zaskakujące. Temat ten zasługuje zatem na krótkie omówienie.
Samodzielnie czy przez upoważnioną osobę - czyli o sposobach pracy organów
W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że "piastun", to każdy, kto bezpośrednio obsadza dany organ, czyli np. wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W przypadku organów jednoosobowych sprawa jest prosta. Więcej wątpliwości pojawia się w odniesieniu do organów kolegialnych tj. zarząd powiatu. Choć stanowiska sądów były w tym zakresie różne, w ostatnich latach ukształtowała się dominująca wykładnia. Akcentuje się, że w przypadku takiego organu kompetencje wykonuje organ jako całość, a nie pojedynczy członek działający samodzielnie. Stanowisko to zostało oparte m.in. na wyroku NSA z 25 czerwca 2014 r. (sygn. I OSK 560/14) i poparte m.in. wyrokiem WSA w Warszawie z 28 stycznia 2019 r. (sygn. II SA/Wa 1824/18).
Nieco bardziej zawiłe jest pojęcie "przedstawiciela". Analizując je, należy mieć na uwadze art. 268a kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), który pozwala organom administracji publicznej na upoważnianie pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu. Przepis ten stanowi punkt odniesienia dla orzeczniczego rozumienia przedstawicielstwa, co jest widoczne m.in. w wyroku NSA z 14 maja 2013 r. (sygn. I OSK 324/13). W odróżnieniu od piastuna, przedstawiciel nie jest zatem osobą, której czynności z mocy prawa przypisywane są organowi. Jest natomiast pracownikiem jednostki obsługującej dany organ, wspierającym wykonywanie jego zadań.
Wójt we własnej osobie nie jest swoim przedstawicielem
Jedną z głównych zasad dyrektywy językowej wykorzystywanej przy interpretowaniu przepisów jest zakaz nadawania różnych znaczeń tym samym zwrotom (jest to zakaz tzw. wykładni synonimicznej). Oznacza to, że utworzonych przez ustawodawcę różnych pojęć, jakimi są "piastun" i "przedstawiciel" nie można ze sobą utożsamiać. A jest to realny problem, pojawiający się m.in. właśnie przy okazji wspomnianych już wcześniej konkursów na dyrektorów szkół. W świetle art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a P.oś., miejsca w komisji konkursowej zajmują przedstawiciele organu prowadzącego, jak np. zarządu powiatu czy wójta. Jeśli daną szkołę prowadzi gmina, dość zrozumiałym jest zatem, że wykonujący kompetencje organu prowadzącego wójt nie może wyznaczyć samego siebie jako swojego przedstawiciela i zasiąść w składzie komisji.
Zarząd powiatu obraduje we własnej sprawie? Czyli o kłopotach wieloosobowych organów
Sprawa komplikuje się w przypadku powiatu i organu wieloosobowego, jakim jest jego zarząd. Jak wspomniano wyżej, piastunem tego organu nie jest każdy, pojedynczy członek zarządu, lecz całe to gremium razem wzięte. Czy oznacza to zatem, że żaden członek zarządu powiatu nie może zostać przedstawicielem organu?
Odpowiedź nie jest jednoznaczna i wymaga koncentracji na celu, jaki przyświecał ustawodawcy nakazującemu wyznaczenie organowi prowadzącemu swoich przedstawicieli zamiast umieszczenia w składzie komisji samego siebie. Celem tym było uniknięcie sytuacji, w której organ staje się "sędzią we własnej sprawie". Należy bowiem pamiętać, że w odniesieniu do komisji konkursowej zarząd powiatu pełni funkcje kontrolne, mając możliwość unieważnienia konkursu.
Można zatem wyobrazić sobie sytuację, w której członkowie zarządu powiatu mają w obrębie komisji decydujący głos, a następnie poniekąd kontrolują swoją własną pracę. Co ważne - jak informuje NSA w swoim najnowszym orzeczeniu poświęconym tej tematyce (sygn. III OSK 1538/23) nie dotyczy to tylko sytuacji, w której w komisji zasiada większość członków zarządu powiatu (np. bez jednej osoby, aby reprezentacji tego organu nie było można utożsamić z piastunem). Nieprawidłowości mogą bowiem nastąpić także w przypadku, gdy w pracach komisji bierze udział np. dwóch członków pięcioosobowego zarządu powiatu. Może się okazać, że na posiedzeniu zarządu dotyczącym kontroli prac komisji stawi się tylko trzech członków. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oznacza to kworum. Jeśli przy tym dwie spośród tych trzech osób były członkami komisji, to do nich należy decydujący głos. Głos we własnej sprawie.
Nikt nie może być sędzią we własnej sprawie
Przede wszystkim zatem należy zagwarantować rozdzielność funkcji organu prowadzącego szkołę (tj. zarządu powiatu) i funkcję członka komisji konkursowej. Nie można zatem zakładać, że członek zarządu powiatu w ogóle nie może zostać przedstawicielem organu prowadzącego, jednak - za prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 28 stycznia 2019 r. (sygn. II SA/Wa 1824/18) - członkowie komisji nie mogą stanowić większości w zarządzie. W przeciwnym razie doszłoby do kolizji wykonywanych funkcji.
Znajomość definicji "piastuna" i "przedstawiciela" organu jest niezbędna do tego, by obsadzać komisje konkursowe w prawidłowy sposób. Podsumowując należy stwierdzić, że pojęcia "przedstawiciela" organu nie można utożsamiać z samym organem. Wójt nie może być przedstawicielem wójta, lecz może upoważnić do wykonywania czynności w swoim imieniu pracownika jednostki obsługującej. W przypadku organów kolegialnych, pojedynczy członkowie takich organów nie są jego piastunem, ale występując w odpowiednio licznym składzie mogą sprawić, że sam piastun (czyli cały organ) podejmie rozstrzygnięcie we własnej sprawie, przesądzającymi głosami członków uczestniczących wcześniej w pracach komisji. A takiej sytuacji prawo nie akceptuje.
Wyrok NSA z 9 kwietnia 2026 r. (sygn. III OSK 1538/23), wyrok NSA z 14 maja 2013 r. (sygn. I OSK 324/13), wyrok NSA z 25 czerwca 2014 r. (sygn. I OSK 560/14), wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2019 r. (sygn. II SA/Wa 1824/18) - wszystkie przytoczone orzeczenia są prawomocne
Źródło: CBOSA