NSA: Powiat może przystępować do istniejących związków stowarzyszeń jako członek wspierający.
Wykonywanie zadań powiatu w ramach związku stowarzyszeń podstawą sporu
Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok, w którym przypomniał o obowiązujących zasadach dotyczących przynależności jednostek samorządu terytorialnego do stowarzyszeń. Podstawą do jego wydania była skarga kasacyjna wojewody na uchwałę jednego z powiatów, który postanowił przystąpić do stowarzyszenia. Do statutowych celów tego stowarzyszenia należała realizacja projektów i programów społecznych, a także współpraca z organizacjami pozarządowymi i innymi grupami na rzecz społeczności lokalnej. Związek ten przyjął status przedsiębiorstwa społecznego, co oznacza koncentrację na celach społecznych, a nie maksymalizacji zysków. Co istotne, nie było to stowarzyszenie samorządowe. Tworzyły je bowiem organizacje pozarządowe pobudzające aktywność lokalnej społeczności i wspierające osoby zagrożone ubóstwem i wykluczeniem społecznym.
Spór dotyczył orzeczenia WSA, który wbrew stanowisku wojewody uznał, że powiatowi przysługuje prawo do uczestnictwa w stowarzyszeniu, którego członkami są podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego (tak jak w tym przypadku). Powołując się na przepisy ustawy o samorządzie powiatowym (u.s.p.) i Prawa o stowarzyszeniach stwierdził, że zakazanie jednostkom samorządu terytorialnego przystępowania do istniejących stowarzyszeń w charakterze członków wspierających nie ma prawnego uzasadnienia. Sąd ten nadmienił, że o ile w przypadku stowarzyszeń samorządowych przepisy Prawa o stowarzyszeniach stosuje się odpowiednio, to w przypadku stowarzyszeń powszechnych te przepisy są stosowane wprost, uwzględniając przy tym regulacje ustaw ustrojowych (jak u.s.p.) w zakresie, w jakim nakładają na jednostki samorządu terytorialnego obowiązki realizacji zadań publicznych.
Wojewoda nie zgodził się z tym wyrokiem i wystosował skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzeczeniu WSA zarzucił szereg naruszeń prawa, wskazując m.in., że art. 75 ust. 1 u.s.p., z którego wynika prawo powiatów do tworzenia stowarzyszeń, w tym z gminami i województwami, jest regulacją wyczerpującą. Tym samym, zdaniem wojewody możliwości działania powiatów w stowarzyszeniach miały ograniczać się do takich sytuacji, bez prawa przystępowania do związków stowarzyszeń, jak miało to miejsce w opisywanej sprawie.
O prawie do zrzeszania się wobec prawa przystępowania do związku stowarzyszeń
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, przyznając tym samym prawo powiatu do przystępowania do związku stowarzyszeń. W uzasadnieniu orzeczenia dostarczył szeregu ciekawych argumentów na poparcie tego stanowiska.
Przede wszystkim należy zauważyć, że tworzenie stowarzyszeń przez powiaty jest kompetencją niebudzącą żadnych wątpliwości. Jej źródłem jest nie tylko wspomniany już art. 75 ust. 1 u.s.p., lecz także art. 172 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do zrzeszania się. Pozostając jednak przy przepisie u.s.p., NSA zauważył, że można wyprowadzić z niego dwie normy. Jest to tworzenie stowarzyszeń powiatu, a także - jako opcja - stowarzyszeń angażujących gminy i województwa. Tam, gdzie ustawodawca ogranicza pewne możliwości działania tylko do stowarzyszeń powiatów, wspomina o takich stowarzyszeniach bezpośrednio. W praktyce oznacza to, że zgodnie z art. 7a ust. 1 i 2 u.s.p. prawo udzielania przez powiaty pomocy (w tym pomocy finansowej) sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego, jest ograniczone wyłącznie do związków i stowarzyszeń powiatów, a nie jakichkolwiek stowarzyszeń.
Pozycja podmiotu wspierającego właściwą formą zaangażowania powiatu
Jak dodał NSA, kluczowe znaczenie ma zatem charakter uczestnictwa powiatu w działalności związku stowarzyszeń. Istotnie bowiem powiat nie może tworzyć stowarzyszeń innych niż takie z udziałem jednostek samorządu terytorialnego. Czym innym jest jednak sytuacja, w której stowarzyszenia nie tworzy, lecz przystępuje do niego jako podmiot wspierający zgodnie z art. 22 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach. Skoro zatem związki stowarzyszeń są regulowane tą samą ustawą co pojedyncze stowarzyszenia, to zajęcie przez powiat pozycji członka wspierającego związku ukierunkowanego na wspieranie wykonywania zadań publicznych powiatu nie budzi zastrzeżeń. Sąd zwrócił uwagę na uprawnienie rady powiatu do podejmowania uchwał w przedmiocie przystępowania do związków i stowarzyszeń na mocy art. 12 pkt 8 lit. f u.s.p. Skoro zatem rada uznała, że zaangażowanie w działalność związku stowarzyszeń będzie korzystne z punktu widzenia lokalnych potrzeb i oczekiwań, bezzasadnym byłoby ograniczanie tego prawa, czy tworzenie dodatkowych regulacji utrudniających samorządowi takie działanie. Powiat, jako osoba prawna, może być członkiem wspierającym zarówno stowarzyszenia, jak i związku stowarzyszeń.
Wyrok NSA potwierdza zatem prawo rady powiatu do podejmowania uchwał mających na celu przyłączenie powiatu do związku stowarzyszeń wspierającego wykonywanie istotnych społecznie zadań. Wbrew stanowiskom takim, jak przedstawiony w tym artykule pogląd wojewody, nie można zakładać, że art. 75 ust. 1 u.s.p. reguluje wyczerpująco wszystkie możliwości współpracy powiatów ze stowarzyszeniami. Oprócz ograniczonych w ustawie opcji tworzenia stowarzyszeń, pozostaje bowiem również możliwość przyłączania się do już istniejących związków w roli podmiotu wspierającego.
Wyrok NSA z 3 lutego 2026 r. (sygn. III OSK 2500/24) - orzeczenie prawomocne
Źródło: CBOSA