Pojęcie uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego bywało interpretowane już niejednokrotnie, jednak wciąż wiążą się z nim różnego rodzaju wątpliwości. Tym razem problem prawny, który ma rozstrzygnąć NSA, dotyczy tego obszaru postępowania, który nierozerwalnie wiąże się z działalnością jednostek samorządu terytorialnego.
Kim może być uczestnik postępowania? To nie takie proste...
15 stycznia br. Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne dotyczące dopuszczania określonych podmiotów do udziału w postępowaniu wywołanym skargą na uchwałę rady gminy. Potrzeba wypracowania jednoznacznego stanowiska w tej sprawie wynika z istnienia dwóch linii orzeczniczych. Kwestia dopuszczania do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym podmiotów innych niż wnoszące skargę na określoną uchwałę, jest traktowana odmiennie. Art. 33 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwala na zgłoszenie udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez osobę, która nie brała wcześniej udziału w postępowaniu administracyjnym (nie należy mylić tych pojęć), o ile wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Podobnie, swój udział może zgłosić organizacja społeczna niebiorąca udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli sprawa tocząca się względem innych osób, dotyczy zakresu statutowej działalności takiej organizacji.
W tym miejscu konieczne wydaje się odniesienie tej zasady do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który pozwala skarżenie do sądu administracyjnego uchwał czy zarządzeń przez każdą osobę, której interes prawny czy uprawnienie zostało przez dany akt naruszone, zaś sam akt był podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Pytanie brzmi, czy podmioty inne niż te wnoszące skargę, również mogą zostać dopuszczone do udziału w postępowaniu, jeśli jest to zgodne z ich interesem prawnym. Pierwsza koncepcja orzecznictwa odpowiada przecząco. Zdaniem części doktryny, podmiot żądający dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika, nie ma do tego odpowiedniej legitymacji.
W praktyce oznacza to, że np. podmiot żądający dopuszczenia do udziału w postępowaniu wynikającym z realizacji procedur planistycznych, nie ma takiej możliwości - wykonywanie takich procedur nie toczy się bowiem w typowej formie i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej.
Część sędziów i RPO za szerszym dostępem do spraw rozstrzyganych przed WSA
Druga linia orzecznicza przemawia jednak za umożliwieniem szerokiego dostępu do postępowania sądowoadministracyjnego każdemu, czyjego interesu prawnego dotyczy wynik takiego postępowania. Zdaniem zwolenników tej teorii, umieszczone w art. 33 § 2 p.p.s.a. sformułowanie "osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym" dotyczy również sytuacji, w których takiego postępowania w ogóle nie było. Zapewnienie szerszej możliwości dostępu do postępowań sądowoadministracyjnych zdawała się urzeczywistniać konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie z tą wersją przyjmuje się, że wykluczenie udziału uczestników w postępowaniu zainicjowanym skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g. z powodu zawężającej interpretacji pojęcia "postępowania administracyjnego", to nieuprawniona ingerencja w prawo takich podmiotów do sądu. Konieczne wydaje się zatem udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy ograniczenie dostępu do postępowania w sposób ukazany powyżej, jest niezgodne z nakazem prokonstytucyjnej (czyli sprzyjającej szerszemu dostępowi) wykładni przepisów p.p.s.a.
Z takim stanowiskiem zgodził się Rzecznik Praw Obywatelskich, który w ostatnim czasie zgłosił swój udział w postępowaniu. Uwzględniając argumenty obydwu linii orzeczniczych, nadmienił że konstytucyjne prawo do sądu istotnie może podlegać ograniczeniom. Nie powinny być one jednak wiązane z pojęciem "postępowania administracyjnego", ale z legitymacją skargową wynikającą z art. 101 u.s.g. Tym samym, zdaniem RPO, uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego powinni mieć zagwarantowane prawo do brania w nim udziału, o ile wykażą, że dana sprawa narusza ich interes prawny.
Podsumowując swój wywód zawarty w piśmie wystosowanym do Wydziału II Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rzecznik stwierdził brak podstaw do stosowania takiej wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a., z której wynikałoby ograniczenie dostępu określonych podmiotów do postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na wykładnię pojęcia "postępowania administracyjnego", łączącą je z definicją wynikającą z art. 1 k.p.a. Rzeczywiste ograniczenie wynika bowiem w tym przypadku z ustawy o samorządzie gminnym i koncepcji legitymacji skargowej. Należy uznać, że sytuacja prawna uczestników postępowania nie powinna być uprzywilejowana wobec sytuacji podmiotu wnoszącego skargę.
Po rozstrzygnięciu tej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie siedmiu sędziów, poinformujemy Państwa o przyjętej wersji.