Szybko i bez konsultacji. Fundacja Batorego o tym, jak tworzone jest prawo

Po wyborach parlamentarnych 2015 r. zaszła poważna zmiana w sposobie tworzenia prawa. Z porównania aktywności Sejmów w analogicznych okresach pracy trzech ostatnich rządów wynika, że obecny Parlament w pierwszym półroczu pracował znacznie szybciej i uchwalił o wiele więcej ustaw niż poprzednie.

Taki wniosek płynie z IX Komunikatu Obywatelskiego Forum Legislacji (działa przy Fundacji im. Batorego) podsumowujący sposób stanowienia prawa w pierwszym roku nowej kadencji Sejmu

Zestawiając ilość uchwalonych projektów rządowych i poselskich wniesionych przez posłów partii rządzących w pierwszym roku działania trzech ostatnich rządów członkowie Forum zauważają, że największą różnicę stanowi proporcja uchwalanych projektów poselskich w stosunku do rządowych. Sejm obecnej (VIII) kadencji w tym okresie (od 16 listopada 2015 do 15 listopada 2016 r.) uchwalił 189 ustaw, z czego 76 (40%) stanowiły projekty posłów partii rządzącej (i 8 projektów zgłoszone przez inne podmioty). Sejm poprzedniej (VII) kadencji uchwalił 121 ustaw, w tym 18 (15%) to projekty posłów partii rządzących (i 19 projektów zgłoszonych przez inne podmioty). A Sejm VI kadencji uchwalił 212 ustaw, w tym 27 (13 %) to projekty posłów partii rządzących (i 34 projekty zgłoszone przez inne podmioty).

W pierwszym roku pracy obecnego rządu i Parlamentu ustawy tworzone były niezwykle szybko. Co prawda w drugim półroczu czas pracy nad projektami ustaw zarówno w instytucjach rządowych jak i Parlamencie uległ zdecydowanemu wydłużeniu, ale ciągle zwłaszcza w ujęciu rocznym tempo prac legislacyjnych jest zbyt szybkie, co nie sprzyja pogłębionej analizie i należytej dyskusji z partnerami i interesariuszami. Informacja o tym, że średni czas od opublikowania projektu ustawy do dnia podpisania przez Prezydenta wyniósł w pierwszym roku pracy rządu Beaty Szydło niecałe 87 dni (nieco ponad 12 tygodni) w zestawieniu z faktem, że Komisja Europejska rekomenduje, żeby okres samych konsultacji publicznych aktów prawnych nie był krótszy niż 6 tygodni – unaocznia jak szybkie jest tempo pracy w polskich instytucjach przygotowujących i tworzących ustawy.

Szczególnie szybkie tempo prac dotyczy zwłaszcza niektórych projektów poselskich. W pierwszym kwartale procedowanie pierwszego poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (druk nr 12) zrealizowano w 7 dni. W trzecim kwartale cały proces legislacyjny poselskiego projektu ustawy zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia oraz niektórych innych ustaw trwał 8 dni, a prace nad budzącym duże kontrowersje poselskim projektem ustawy o Radzie Mediów Narodowych oraz o zmianie niektórych ustaw - 20 dni. Natomiast w czwartym kwartale, przygotowanie, uchwalenie i podpisanie przez Prezydenta, tym razem rządowego projektu ustawy o wsparciu kobiet w ciąży i ich rodzin „Za życiem" zajęło - 10 dni.

Nie lepiej jest w Senacie. Choć średni czas pracy Senatu nad projektami ustaw w czwartym kwartale uległ wydłużeniu, to ciągle nie brakuje przykładów ustaw, nad którymi pracę w komisjach i na posiedzeniu plenarnym zamknięto w jednym dniu. Nad rządowym projektem ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia zwalczania chorób zakaźnych zwierząt Senat pracował 1 dzień. Tyle samo senatorom zajęła praca nad rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy o Agencji Mienia Wojskowego. - Warto tu wspomnieć, że Senat określa się często mianem „izby refleksji” – czytamy w komunikacie.

40% ustaw uchwalonych w pierwszym roku pracy Sejmu VIII kadencji stanowiły projekty zgłaszane przez posłów Klubu Prawa i Sprawiedliwości. Wiele wskazuje na to, że większość z tych projektów była pomysłem rządowym. Procedowano je tzw. ścieżką poselską w celu skrócenia czasu potrzebnego do ich wejścia w życie. Oszczędzano czas, który byłby potrzebny do zrealizowania pełnej procedury przewidzianej w zapisach Regulaminu pracy Rady Ministrów. - Naszym zdaniem jest to postępowanie niezgodne z zasadami dobrej legislacji przede wszystkim dlatego, że projekty poselskie nie przechodzą procesu uzgodnień międzyresortowych, konsultacji społecznych i publicznych oraz opiniowania. Nie podlegają też procedurze Oceny Skutków Regulacji. Obarczone są więc ryzykiem wystąpienia większej ilości błędów. Troska o poprawność tworzonego prawa oraz dbałość o jej większą społeczną akceptację ustąpiła chęci jak najszybszego wprowadzenia zmian – dowiadujemy się z komunikatu.

Eksperci Obywatelskiego Forum Legislacji krytykują sposób przeprowadzania konsultacji społecznych. Zauważają bowiem, że dominującą praktyką jest konsultowanie tylko pierwszej, wczesnej wersji projektu ustawy. - Naszym zdaniem, jeśli w kolejnych wersjach nie dokonano poważnych zmian, powtarzanie procesu konsultacji nie było konieczne. Inaczej wygląda sytuacja gdy w trakcie rządowego procesu legislacyjnego wprowadza się znaczące zmiany do projektu. Do powtórzenia konsultacji publicznych, w takiej sytuacji, zobowiązuje organ wnioskujący par. 48 ust. 2 Regulaminu pracy RM – zauważają.

- Konsultacjom publicznym poddana została pierwsza z czterech wersji rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W podsumowaniu konsultacji publicznych pojawia się informacja, że druga wersja ustawy została rozesłana do wszystkich podmiotów, które wzięły udział w konsultacjach pierwszej wersji, ale nie ma w dokumentacji źródłowej śladów takiego działania. Znamy również przypadki, że organizacje biorące udział w konsultacjach pierwszej wersji, nie zostały poproszone o zaopiniowanie drugiej – tłumaczą.

Zastrzeżenia budzi w niektórych wypadkach wybór instytucji i organizacji, które zaproszono do udziału w konsultacjach publicznych. W poprzednich Komunikatach eksperci wskazywali, że:

Prośba o przedstawienie uwag do rządowego projektu ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw została skierowana głównie do organizacji rolniczych oraz organizacji pracodawców i związków zawodowych. Mimo głębokiej ingerencji w kwestie prawa własności, możliwych efektów finansowych dla rynku rolnego oraz wspólnego rynku UE nie przedstawiono projektu do konsultacji podmiotom specjalizującym się w tych zagadnieniach, np. organizacjom pozarządowym zajmującym się tematyką europejską lub kwestią prawa własności.
Do skonsultowania pierwszej wersji rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy imiennie zostali zaproszeni wyłącznie partnerzy społeczni. Z dokumentów opublikowanych na stronie Rządowego Procesu Legislacji wynika, że do uzgodnień i konsultacji nie zaproszono między innymi Rady Działalności Pożytku Publicznego i Pełnomocnika Rządu ds. Społeczeństwa Obywatelskiego. Nie jest też jasny klucz doboru instytucji zaproszonych do konsultowania.
Prośbę o opinie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw skierowano do 9 stowarzyszeń sędziowskich, prokuratorskich, referendarzy i asystentów. Ponadto wysłano pisma do 11 sądów apelacyjnych, sądu najwyższego oraz do prezesa NSA. Nie zwrócono się o przedstawienie uwag do Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości, czy do uczelni prawniczych i instytutów naukowych.
O uwagi do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o zatrudnianiu osób pozbawionych wolności poproszono wyłącznie stowarzyszenia skupiające przedstawicieli zawodów prawniczych, a nie zapytano o stanowisko organizacji pozarządowych zajmujących się problematyką resocjalizacji skazanych.

Więcej uwag znajduje się tutaj.