Powiaty i miasta na prawach powiatu coraz mocniej angażują własne środki w utrzymanie systemu ochrony zdrowia. Największym beneficjentem pozostają szpitale ogólne, które w wielu miejscach stały się finansowym ciężarem dla lokalnych budżetów. Najnowsza analiza Związku Powiatów Polskich pokazuje skalę zjawiska – i stawia pytania o granice odpowiedzialności samorządów za państwowy system ochrony zdrowia.

Choć za finansowanie ochrony zdrowia w Polsce formalnie odpowiadają Minister Zdrowia oraz Narodowy Fundusz Zdrowia, rzeczywistość od lat wygląda inaczej. W cieniu centralnego systemu funkcjonują bowiem samorządy – powiaty oraz miasta na prawach powiatu – które każdego roku przeznaczają setki milionów złotych na ratowanie, utrzymanie i rozwój lokalnych placówek medycznych.

Z najnowszej analizy Związku Powiatów Polskich „Nakłady JST na ochronę zdrowia - analiza trendów i struktura wydatków ze szczególnym uwzględnieniem wydatków na szpitale ogólne”, przygotowanej przez Bernadetę Skóbel i Ewelinę Kocembę, wyłania się obraz samorządów jako jednego z kluczowych filarów stabilizujących system lecznictwa szpitalnego w Polsce.

Dane oparte na sprawozdaniach budżetowych RB-28S pokazują nie tylko skalę wydatków, ale również ich strukturę i zmieniające się trendy. Najbardziej uderzający jest jednak jeden fakt: w latach 2015-2025 powiaty i miasta na prawach powiatu przeznaczyły na szpitale ogólne ponad 10 miliardów złotych.

Szpitale pochłaniają większość środków powiatów

Analiza nie pozostawia wątpliwości – w przypadku powiatów ochrona zdrowia oznacza przede wszystkim finansowanie szpitali.

W 2025 roku powiaty przeznaczyły na ochronę zdrowia 881,8 mln zł. Aż 753,4 mln zł z tej kwoty trafiło do szpitali ogólnych. Oznacza to, że ponad 85 proc. wszystkich wydatków zdrowotnych powiatów zostało skoncentrowanych właśnie na lecznictwie szpitalnym.

To poziom koncentracji niemal niespotykany w innych obszarach polityki publicznej.

Autorki analizy podkreślają, że pozostałe obszary ochrony zdrowia mają dla powiatów charakter uzupełniający. Lecznictwo ambulatoryjne, ratownictwo medyczne, programy polityki zdrowotnej czy działalność profilaktyczna pozostają na dalszym planie wobec konieczności utrzymywania szpitali.

Skala dominacji szpitali w budżetach powiatowych najlepiej widoczna jest w danych z ostatnich trzech lat. W 2023 roku powiaty przeznaczyły na szpitale 663,3 mln zł, rok później 521,4 mln zł, a w 2025 roku nastąpił gwałtowny wzrost do 753,4 mln zł.

Sam poziom wydatków był jednak bardzo zmienny. W 2024 roku całkowite nakłady powiatów na ochronę zdrowia spadły do 631 mln zł, by już rok później wzrosnąć o około 40 proc.

Ta zmienność pokazuje, jak silnie kondycja lokalnych finansów powiązana jest z sytuacją szpitali.

Miasta wydają inaczej. Alkoholizm przed szpitalami

Zupełnie odmienny obraz wyłania się z analizy wydatków miast na prawach powiatu.

Tam struktura finansowania jest znacznie bardziej zróżnicowana, co wynika z realizacji również zadań właściwych dla gmin.

W 2025 roku miasta na prawach powiatu wydały na ochronę zdrowia 1,347 mld zł. Największą kategorią wydatków nie były jednak szpitale, lecz przeciwdziałanie alkoholizmowi – na ten cel przeznaczono 511,5 mln zł, czyli niemal 38 proc. wszystkich wydatków zdrowotnych.

Szpitale ogólne znalazły się dopiero na drugim miejscu z kwotą 451,1 mln zł i udziałem wynoszącym 33,5 proc.

Autorki analizy zwracają uwagę, że wynika to ze specyfiki systemu finansowania – miasta na prawach powiatu dysponują dedykowanymi dochodami przeznaczonymi właśnie na przeciwdziałanie alkoholizmowi.

Jednocześnie miasta utrzymują stosunkowo wysokie nakłady na programy polityki zdrowotnej, zakłady opiekuńczo-lecznicze, leczenie ambulatoryjne czy izby wytrzeźwień.

W przeciwieństwie do powiatów, gdzie system wydatków został niemal całkowicie podporządkowany szpitalom, miasta prowadzą znacznie szerszą politykę zdrowotną.

Ponad dekada wzrostów i kryzysów

Najbardziej wymowna część analizy dotyczy jednak wieloletnich trendów finansowania szpitali ogólnych.

Dane obejmujące lata 2015-2025 pokazują, że samorządy systematycznie zwiększały swoje zaangażowanie finansowe w lecznictwo szpitalne.

W przypadku powiatów skala wzrostu jest wręcz spektakularna.

W 2015 roku wydatki powiatów na szpitale wynosiły 259 mln zł. W 2025 roku osiągnęły już 753 mln zł. Oznacza to niemal trzykrotny wzrost w ciągu dekady.
Najbardziej dynamiczne wzrosty przypadły na lata 2018-2020, kiedy wydatki rosły skokowo – z 466 mln zł do 641 mln zł.

Po 2020 roku sytuacja stała się bardziej niestabilna. W 2021 roku wydatki spadły do 541 mln zł, następnie w 2022 roku wzrosły do 713 mln zł, by ponownie spaść w latach 2023-2024.

Rok 2025 przyniósł jednak rekordowe odbicie.

W przypadku miast na prawach powiatu wzrost był znacznie bardziej umiarkowany.

Wydatki zwiększyły się z 347 mln zł w 2015 roku do 451 mln zł w 2025 roku, czyli o około 30 proc.

Najwyższe poziomy miasta osiągnęły w latach 2020-2021, kiedy nakłady przekraczały 550 mln zł. Po okresie pandemicznym nastąpił jednak kilkuletni spadek wydatków, zakończony ponownym wzrostem dopiero w 2025 roku.

Samorządy inwestują przede wszystkim w majątek

Jednym z najważniejszych ustaleń raportu jest struktura wydatków samorządowych na szpitale.

Dominującą pozycję stanowią wydatki majątkowe.

To oznacza, że samorządy nie ograniczają się jedynie do bieżącego podtrzymywania działalności placówek, lecz finansują również inwestycje infrastrukturalne, modernizacje, zakupy sprzętu czy rozwój zaplecza technicznego.

W latach 2015-2025 powiaty oraz miasta na prawach powiatu przeznaczyły na inwestycje, dotacje inwestycyjne i pomoc finansową na inwestycje dla szpitali prawie 5,8 mld zł.

W przypadku powiatów wydatki majątkowe wzrosły szczególnie silnie między 2017 a 2022 rokiem – z 221 mln zł do rekordowych 669 mln zł.

Potem nastąpiło gwałtowne załamanie – w 2024 roku wydatki majątkowe spadły do 475 mln zł – jednak rok 2025 przyniósł ponowny wzrost do niemal 700 mln zł.

Miasta na prawach powiatu wykazywały większą stabilność. Nakłady majątkowe generalnie rosły w latach 2017-2021, choć w 2019 roku odnotowano niewielki spadek. Po 2021 roku nastąpił spadek utrzymujący się do końca analizowanego okresu.

Autorki raportu wskazują, że może to oznaczać zmianę priorytetów inwestycyjnych, ograniczenia budżetowe lub większe możliwości pozyskiwania środków zewnętrznych przez szpitale powiatowe.

Rosnące koszty ratowania szpitali

Odrębną kategorię stanowią wydatki bieżące związane z pokrywaniem strat szpitali oraz przejmowaniem ich zobowiązań.

To właśnie one pokazują skalę problemów finansowych placówek medycznych.

W powiatach szczególnie wyraźny był wzrost wydatków na pokrywanie ujemnego wyniku finansowego szpitali w latach 2019-2020.

W 2020 roku osiągnęły one rekordowy poziom niemal 128 mln zł.

Po tym okresie nastąpił szybki spadek i stabilizacja na poziomie około 26-36 mln zł rocznie. 

Na spadek tej wartości w latach 2021-2025 prawdopodobnie wpływ miało wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 listopada 2019 r. sygn. K 4/1755 oraz pogarszająca się kondycja finansowa powiatów.

Inaczej wyglądała sytuacja w miastach na prawach powiatu.

Tam wydatki na pokrywanie strat szpitali były wysokie już wcześniej – szczególnie w 2016 roku – następnie spadły, by ponownie wzrosnąć w latach 2019-2020.

Po okresie pandemicznym nastąpiła kilkuletnia tendencja spadkowa, jednak w 2025 roku wydatki znów wyraźnie wzrosły, osiągając prawie 52 mln zł.

Analiza pokazuje również, że w przypadku miast ogromne znaczenie miały jednorazowe koszty związane z przekształceniami szpitali. W 2017 roku wydatki związane z przejęciem zobowiązań po przekształconych jednostkach przekroczyły 56 mln zł.

Europejskie środki pozostają marginesem

Interesującym wnioskiem płynącym z opracowania jest stosunkowo niewielki udział środków europejskich i innych funduszy bezzwrotnych w finansowaniu wydatków szpitalnych.

Choć samorządy korzystają z programów współfinansowanych z UE, dominują wydatki realizowane w ramach podstawowej klasyfikacji budżetowej, bez udziału środków zewnętrznych.

To oznacza, że główny ciężar utrzymywania infrastruktury szpitalnej nadal spoczywa na lokalnych budżetach.

Powiaty coraz bardziej zależne od szpitali

Raport Związku Powiatów Polskich pokazuje wyraźnie, że w ciągu ostatniej dekady rola samorządów w finansowaniu ochrony zdrowia systematycznie rosła.

Najsilniej zjawisko to widoczne jest w powiatach, gdzie szpitale stały się absolutnie dominującą kategorią wydatków zdrowotnych.

W praktyce oznacza to, że lokalne budżety coraz częściej pełnią funkcję stabilizatora systemu ochrony zdrowia.

Jednocześnie analiza wskazuje na istotne różnice pomiędzy powiatami a miastami na prawach powiatu. Te drugie realizują znacznie bardziej zróżnicowaną politykę zdrowotną, obejmującą nie tylko szpitale, ale także działania profilaktyczne, programy zdrowotne czy przeciwdziałanie uzależnieniom.

Najważniejszy wniosek płynący z raportu pozostaje jednak jednoznaczny: mimo że finansowanie ochrony zdrowia należy formalnie do państwa, samorządy stały się jednym z kluczowych uczestników systemu. Szczególnie powiaty coraz większą część swoich możliwości finansowych kierują na utrzymanie szpitali ogólnych.

A skala tego zaangażowania – liczona już nie w milionach, lecz w miliardach złotych – pokazuje, że bez wsparcia samorządów lokalny system lecznictwa szpitalnego nie byłby dziś w stanie funkcjonować w obecnym kształcie.