Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przychylił się do skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej na uchwałę Rady Gminy w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i stwierdził nieważność części postanowień Regulaminu. Co ciekawe, Sąd w argumentacji oparł się bardzo mocno na konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Ustawy Zasadniczej.
Problematyczne postanowienia były zawarte w § 19 Regulaminu. W ust. 1 tego paragrafu znalazło się następujące stwierdzenie: „na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów dużych mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu”. Natomiast w ust. 2 przewidziano, że „w przypadku zastosowania odpowiedniego oznakowania nieruchomości przez właściciela nieruchomości, zakazuje się wprowadzania psów lub innych zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych lub gastronomicznych”.
Jak przypomniał Sąd, zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; regulamin jest aktem prawa miejscowego. W punkcie 6 ust. 2 art. 4 tej ustawy określono jeden z przedmiotów regulacji regulaminu, jako „obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku”. Ustawa nie definiuje pojęcia „terenów przeznaczonych do wspólnego użytku”, ani też pojęcia „obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych lub gastronomicznych”.
Sąd stwierdził nieważność § 19 ust. 1 zaskarżonego Regulaminu uznając, że wskazana norma zobowiązująca narusza m.in. wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, a także zasadę humanitarnego traktowania zwierząt. Stosownie do art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy o ochronie zwierząt, zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Człowiek ma obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt. W art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt sformułowano zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.
Zawarta w cytowanym wcześniej § 19 ust. 1 Regulaminu regulacja miała charakter kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt. Sąd ocenił ją jako bardziej rygorystyczną niż zawartą w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Upoważnienie do podjęcia tego rodzaju regulacji nie wynika według WSA z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa o ochronie zwierząt przez humanitarne traktowanie zwierząt rozumie traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Tym samym zdaniem Sądu generalny nakaz prowadzenia psów na uwięzi, a psów dużych dodatkowo w kagańcu nie uwzględnia indywidualnych potrzeb zwierzęcia, a w konsekwencji prowadzić może do naruszenia opisanej zasady humanitaryzmu.
Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzić może według WSA do przypisywania właścicielowi odpowiedzialności za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Zagrożenie takie jest tym bardziej realne, że ani ustawa, ani zaskarżony Regulamin nie definiują pojęć „terenów użytku publicznego” czy też „psów dużych”.
Sąd przypomniał w tym momencie brzmienie art. 31 Konstytucji RP, według którego wolność człowieka podlega ochronie prawnej; każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych, nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje; ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Tym samym z cytowanej normy wynika, że ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, a ta w omawianej sprawie zdaniem WSA nie została zachowana.
Zasadę proporcjonalności naruszał także, zdaniem Sądu, przepis § 19 ust. 2 zaskarżonego Regulaminu. Obowiązujący wszystkich właścicieli zwierząt generalny zakaz wprowadzania psów lub innych zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych lub gastronomicznych (o ile tylko właściciel takiego obiektu o tym zdecyduje), prowadził do skutków prawnych nie do przyjęcia w państwie prawnym, ponieważ w sposób nieuzasadniony naruszał wolność własności i pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy i inne zwierzęta domowe. Nie uwzględniał koniecznych ograniczeń wynikających z ustawy z dnia o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a także z regulacji dotyczących psów służbowych. Sąd zwrócił także uwagę na to, że wobec braku definicji użytego w ust. 2 § 19 Regulaminu pojęcia „obiektu użyteczności publicznej” stosowanie w/w normy prowadzić mogło do skutków nieakceptowalnych w świetle zasad konstytucyjnych. Zgodnie bowiem z powszechnym znaczeniem w pojęciu „obiektu” mieszczą się nie tylko budynki, ale także takie urządzenia jak hale sportowe, lodowiska, stadiony, kąpieliska, drogi, tereny rekreacyjne, parki i obszary zieleni miejskiej, dworce autobusowe i kolejowe.
Sąd kończąc podkreślił, że przepis art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach może stanowić podstawę do wprowadzenia określonych zakazów i nakazów, ale muszą one odpowiadać opisanym wyżej zasadom konstytucyjnym, mieścić się w ramach udzielonego upoważnienia i spełniać wymóg dostatecznej określoności.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1304/19
Źródło: CBOSA