Istota sporu dotyczy zagadnienia prawnego wzbudzającego w doktrynie prawa administracyjnego szereg rozbieżnych wątpliwości interpretacyjnych dotyczących zasad wyrażania przez powiat zgody na udzielenie poręczenia spłaty kredytu, który wykracza poza dany rok budżetowy. Jak podnosi strona skarżąca przyjęcie stanowiska reprezentowanego przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie prowadziłoby wprost do uznania, że jednostka samorządu terytorialnego w ogóle nie jest uprawniona do poręczenia zobowiązania, którego termin wykonania wykracza poza rok budżetowy.
Rozbieżności pomiędzy stronami dotyczą wykładni i dekodyfikacji art. 12 pkt 8 lit. d ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z przywołanym przepisem do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez zarząd oraz maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd w roku budżetowym.
W ocenie Sądu oczywistym jest, co nie jest kwestionowane przez strony postępowania, że do udzielania poręczeń uprawniony jest organ wykonawczy, jeżeli organ stanowiący upoważni go do tego, ustalając maksymalną wysokość poręczeń udzielanych przez organ wykonawczy w roku budżetowym.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontroli RIO nie jest uchwała Rady Powiatu, na mocy której to Rada Powiatu udziela poręczenia spłaty kredytu. Z treści § 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały wynika w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że Rada Powiatu wyraża jedynie zgodę na udzielenie poręczenia, przez Zarząd Powiatu. W uzasadnieniu do uchwały wyraźnie wskazano, że po uchwaleniu budżetu przez Radę Powiatu poręczenia udzieli - zgodnie z obowiązującemu przepisami - Zarząd Powiatu. Tak więc to nie Rada Powiatu udziela poręczenia ale jej Zarząd.
Wskazać ponadto należy, że w niniejszej sprawie kredyt został już zaciągnięty przez Szpital a przedmiotowa uchwała - jak wynika z uzasadnienia - dotyczy wyłącznie wyrażenia zgody na poręczenie przez Powiat spłaty tego kredytu na kolejny okres trwania umowy kredytowej, do dnia 31 grudnia 2018 r. Środki własne Powiatu stanowiące potencjalną spłatę zobowiązania wynikającego z poręczenia zostały ujęte w projekcie budżetu Powiatu na rok 2018, a w projekcie uchwały budżetowej na rok 2018 limit zobowiązań z tytułu udzielanych poręczeń i gwarancji określono na 2.000.000 zł. Wskazano również jednoznacznie, że dopiero po uchwaleniu budżetu przez Radę Powiatu poręczenia udzieli Zarząd Powiatu.
Wskazać należy, że w piśmiennictwie naukowym podnosi się, że z uwagi na przeznaczenie (cel) zwrotnych środków finansowych, zaciągane przez jednostki samorządu terytorialnego (dalej - j.s.t.) zobowiązania i służące ich pozyskaniu można klasyfikować jako krótkoterminowe, podlegające spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane, zgodnie z art. 89 ust. 2 u.f.p., oraz długoterminowe, a więc podlegające spłacie w dłuższym niż rok okresie. W literaturze przedmiotu prezentowany jest pogląd, że z prawnego punktu widzenia możliwe jest udzielanie przez j.s.t. poręczeń długoterminowych, a więc takich które przekraczają rok budżetowy. W takiej sytuacji organem właściwym do wyrażenia zgody na udzielenie poręczenia przez organ wykonawczy jest organ stanowiący j.s.t.
W doktrynie prawa administracyjnego podnosi się również, że uchwała organu stanowiącego w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie poręczenia terminowego dłuższego niż rok budżetowy powinna określać istotne elementy umowy poręczenia. Uchwała tego rodzaju powinna zatem wskazywać wierzyciela, z którym umowa będzie zawierana, dłużnika, na rzecz którego udzielane jest poręczenie, wysokość zobowiązania głównego, okres odpowiedzialności poręczyciela. W nauce prawa administracyjnego wskazuje się również, że uchwała podjęta przez radę powiatu w tej kwestii nie jest oświadczeniem woli i nie powoduje zaciągnięcia zobowiązania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podziela wyżej przedstawione stanowisko prezentowane w doktrynie prawa administracyjnego. Przyjmując założenie, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z uchwałą intencyjną, która została podjęta wyłącznie dla spełnienia wymogów instytucji finansowej udzielającej kredytu dla Szpitala pojawia się zasadnicze pytanie, czy tego typu uchwala intencyjna podlega kontroli RIO. Zdaniem Sądu, podejmując zaskarżoną uchwałę organ nadzoru nie wykazał w sposób wyznaczony cytowanymi wyżej przepisami art. 79 ust. 1 u.s.p. zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu, jaką jest istotna sprzeczność tej uchwały z prawem. W szczególności, brak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wykazania zasadniczej, stanowiącej podstawę jej podjęcia tezy, że w obowiązującym systemie prawnym brak jest jakichkolwiek unormowań prawnych do podjęcia przez organ stanowiący powiatu uchwały intencyjnej w której wyraża on zgodę dla zarządu powiatu na udzielenie poręczenia spłaty kredytu wykraczającego poza rok budżetowy. Organ nadzoru nie wskazał też jakiejkolwiek argumentacji na poparcie tezy, iż tego typu uchwała podjęta przez Radę Powiatu jest zbędna. Stwierdzając nieważność w całości zaskarżonej uchwały organ nadzoru również nie wyjaśnił, w jaki sposób w przedstawionym stanie faktycznym, spełniając wymogi instytucji finansowej udzielającej kredyt dla Szpitala realizującego projekt współfinansowany ze środków publicznych, Powiat miałby udzielić poręczenia na kolejny okres obowiązywania umowy kredytowej.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 79 ust. 1 u.s.p. Narusza również przepisy procesowe, tj. art. 79 ust. 3 u.s.p., zgodnie z którym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne, a także art. 79 ust. 5 u.s.p. w związku z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2018 r. I SA/Ol 153/18
Źródło: CBOSA
