Wprowadzenie w ustawie o zarządzaniu kryzysowym obligatoryjnej rezerwy na nieprzewidziane wydatki związane z pewnymi zdarzeniami losowymi, przyszłymi, a jednocześnie niepewnymi podyktowane było specyfiką zarządzania kryzysowego, jak również trudnościami w zaplanowaniu wszelkich ewentualnych wydatków z tego zakresu.
Jak wskazuje się w doktrynie (L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych, Warszawa 2011) oraz w orzecznictwie Regionalnych Izb Obrachunkowych a także sądów administracyjnych (Uchwała nr III/11/2013 Kolegium RIO w Bydgoszczy z 30.01.2013 r., postanowienie NSA z 27.07.2011 r., II GZ 371/11) cechą charakterystyczną wskazanej rezerwy jest to, iż w razie niezaistnienia w roku budżetowym sytuacji kryzysowych rezerwa nie może zostać rozwiązana.
Jak wskazał sąd administracyjny w powołanym wyroku:
„Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu.”
NSA staną na stanowisku, że samorząd gminy w rozpoznawanej sprawie nie miał możliwości rozwiązania rezerwy na pokrycie kosztów postępowań sądowoadministracyjnych (jak błędnie uznał sąd I instancji). Sąd podkreślił, że w związku z obowiązkowym charakterem rezerwy na zarządzanie kryzysowe w budżecie JST należy utworzyć rezerwę na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego, a celowy charakter tej rezerwy powoduje, że w razie niezaistnienia w roku budżetowym sytuacji kryzysowych rezerwa nie może zostać rozwiązana (powstaje wówczas stan nadwyżki budżetowej). Rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, a wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków (art. 259 ust. 1 ustawy o finansach publicznych).
Natomiast jak przyjęła Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy (uchwała nr III/11/2013) rozwiązanie rezerwy celowej na zarzadzanie kryzysowe w trakcie roku budżetowego powoduje, że rezerwa ta zostaje wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. W ocenie Kolegium Izby, który należy podzielić, utworzona rezerwa na wydatki z tytułu zarzadzania kryzysowego na podstawie art. 222 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansowych publicznych i art. 26 ust. 4 ustawy o zarzadzaniu kryzysowym nie może być rozwiązana przed upływem roku budżetowego (w omawianej sprawie rada miasta uchwałą podjętą 19 grudnia 2012 r. dokonała rozwiązania rezerwy).
Należy także podkreślić, że zakaz rozwiązania powyższej rezerwy nie mógłby być również dokonany przy założeniu hipotetycznym, że to organ wykonawczy zgodnie z art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych po uzyskaniu pozytywnej opinii właściwej do spraw budżetu komisji organu stanowiącego dokonałby jej rozwiązania. Powyższy artykuł ustawy o finansach publicznych ma odniesienie do rezerw celowych fakultatywnych, natomiast norma ta nie może osłabiać działania przepisów art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, z przewidzianą tym przepisem instytucją obligatoryjnej rezerwy celowej. Można założyć teoretycznie, że rozwiązanie tej rezerwy spowoduje, że w przypadku gdy później wystąpi zdarzenie kryzysowe to samorząd zostanie pozbawiony możliwości przeciwdziałania takiej sytuacji w zakresie podejmowania działań finansowych ze środków tej rezerwy, a to byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy.
W tym zakresie należy zauważyć, że w związku z powyżej przyjętymi założeniami błędne i sprzeczne z powołanymi przepisami są interpretacje, jakoby samorząd mógł rozwiązać rezerwę na zarządzanie kryzysowe w trakcie roku budżetowego na inny cel niż wynikający z ustawy, pod warunkiem, że w sytuacji gdyby później wystąpiło zdarzenie kryzysowe, będzie on w stanie zagwarantować w budżecie potrzebne środki na ten cel.
Powołane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl, www.bip.bydgoszcz.rio.gov.pl
