Samorząd w Polsce funkcjonował już od średniowiecza. Ale różnił się od samorządności w nowoczesnym ujęciu. Władza samorządowa należała do bardzo wąskiej grupy osób – szlachty, która sprawowała władzę lokalną poprzez np. sejmiki. Rozwojowi szerszej samorządności kraju przeszkadzał fakt poddaństwa chłopów.

Krótko przed zaborami w Polsce pojawiły się pierwsze przejawy samorządu terytorialnego w nowoczesnym ujęciu (rozwijanym w świecie od czasów Rewolucji Francuskiej) w postaci ordynacji miejskiej z kwietnia 1791 r. (zgodnie z nią miasta królewskie mogły wybierać samodzielnie swoje władze, a na obszarach wiejskich działały gromady).

W okresie zaborów kształt samorządu terytorialnego na terenie Polski był uzależniony od polityki Austrii, Prus i Rosji.

Od odzyskania przez Polskę niepodległości w 1918 r. praktycznie aż do 1933 r. zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego określały przepisy prawa zaborczego. Na terenie zaboru austriackiego kwestie te regulowały przepisy ustawy z 12 sierpnia 1866 r. Na terenie zaboru pruskiego obowiązywały w tym zakresie: ustawa z 3 sierpnia 1891 r. regulująca funkcjonowanie gmin wiejskich oraz ustawa z 30 maja 1853 r. dotycząca samorządu miejskiego. Na obszarze byłego Królestwa Kongresowego podstawą funkcjonowania samorządu gmin wiejskich był ukaz carski z 10 lutego 1864 r. Ponadto specyficzną cechą ustroju II RP była – przez cały okres jej istnienia – szeroka autonomia województwa śląskiego nadana ustawą konstytucyjną z 15 lipca 1920 r. zawierającą status ograniczony Województwa Śląskiego (Dz.U. z 1920 r., nr 73 poz. 497).

Konstytucja marcowa

W pierwszych latach po odzyskaniu niepodległości ustawodawca nie podejmował działań zmierzających do unifikacji ustroju samorządu terytorialnego. Zagadnienia te nie znalazły się także w tzw. Małej Konstytucji (uchwała Sejmu z 20 lutego 1919 r. o powierzeniu Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzędu Naczelnika Państwa, opublikowana w Dzienniku Praw Państwa Polskiego z 1919 r. nr 19, poz. 226). Dopiero w uchwalonej 17 marca 1921 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (DzU z 1921 r. nr 44, poz. 267) znalazł się art. 3 stanowiący, że [pisownia oryginalna]: „Rzeczpospolita Polska, opierając swój ustrój na zasadzie szerokiego samorządu terytorjalnego, przekaże przedstawicielstwom tego samorządu właściwy zakres ustawodawstwa, zwłaszcza z dziedziny administracji, kultury i gospodarstwa, który zostanie bliżej określony ustawami państwowemi”.

Konstytucja marcowa w art. 65 przesądzała ponadto, że jednostkami samorządu terytorialnego mają być gminy, powiaty oraz województwa. Wskazywała także, że JST, dla wykonywania swych zadań mogą się łączyć w związki.

Natomiast jej art. 67 wskazywał, że „Prawo stanowienia w sprawach, należących do zakresu działania samorządu, przysługuje radom obieralnym. Czynności wykonawcze samorządu wojewódzkiego i powiatowego należą do organów, utworzonych na zasadzie zespolenia kolegjów, obieranych przez ciała reprezentacyjne, z przedstawicielami państwowych władz administracyjnych i pod ich przewodnictwem”.

Kolejne przepisy Konstytucji z 1921 r. gwarantowały samodzielność finansową JST (art. 69 Źródła dochodowe Państwa i samorządu będą ustawami ściśle rozgraniczone). Przesądzały, że nadzór nad działalnością JST państwo będzie sprawowało przez wydziały samorządu wyższego stopnia (art. 70). Przepis ten wskazywał ponadto, że ustawy szczególne mogą ten nadzór przekazać sądownictwu administracyjnemu. Z kolei z art. 73 Konstytucji marcowej wskazywał, że to sądy administracyjne mają rozstrzygać o legalności aktów administracyjnych w zakresie administracji samorządowej.

Ustawa scaleniowa z 1933 r.

Unifikacja zasad funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzona została dopiero w latach trzydziestych XX w. na mocy ustawy z 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorjalnego (DzU z 1933 r. nr 33, poz. 294). Ustawa ta regulowała zasady funkcjonowania gmin, miast i powiatów. Poza tą regulacją pozostał natomiast samorząd województwa, który do końca istnienia II Rzeczpospolitej funkcjonował jedynie na terenie b. zaboru pruskiego.

Zgodnie z postanowieniami tzw. ustawy scaleniowej organem uchwałodawczym i kontrolnym w gminie wiejskiej (miejskiej) oraz w powiatowym związku samorządowym była rada gminy (miejska) powiatowa. W skład tych rad wchodzili radni pochodzący z wyborów: powszechnych, równych, tajnych, bezpośrednich i proporcjonalnych ­ w przypadku rad gminnych i miejskich. Natomiast radni rad powiatowych wybierani byli w wyborach pośrednich. Zgodnie bowiem z treścią art. 75 ust. 1 ustawy scaleniowej „Do rady powiatowej wybierają radnych kolegja wyborcze, złożone z radnych i członków zarządów gmin wiejskich i miast, nie wydzielonych z powiatowych związków samorządowych, przyczem poszczególne kolegja wyborcze mogą obejmować wyborców z dwóch i więcej gmin”. Kadencja rady gminy, miasta i powiatu trwała 5 lat.

Czynne prawo wyborcze do organów gmin i miast przysługiwało każdemu obywatelowi Polski, (zarówno kobietom, jak i mężczyznom), który: „do dnia zarządzenia wyborów ukończył 24 lata; przynajmniej od roku, licząc wstecz od dnia zarządzenia wyborów, mieszka na obszarze tego związku samorządowego, którego organ jest wybierany oraz nie utracił prawa wybierania do Sejmu w myśl obowiązujących przepisów”. (art. 3 ust. 1 ustawy scaleniowej). Natomiast bierne prawo wyborcze przysługiwało każdemu obywatelowi, który do dnia zarządzenia wyborów ukończył 30 lat (art. 4 ust. 1). Ponadto kandydaci na radnych gmin, miast i powiatów musieli obligatoryjnie „władać w języku polskim w słowie i piśmie” art. 4 ust. 2 ustawy scaleniowej). Obowiązek posługiwania się językiem polskim w mowie i piśmie dotyczył także osób, które miały pełnić funkcje w zarządzie gminy, miasta oraz wydziale powiatu, w tym także wójta oraz burmistrza oraz ich zastępców.

Organem zarządzającym i wykonawczym w gminach wiejskich był zarząd gminny, w miastach - zarząd miejski, w powiatowych związkach samorządowych - wydział powiatowy. Na czele zarządu gminnego stał wójt, a na czele zarządu miejskiego - burmistrz, w miastach wydzielonych z powiatowych związków samorządowych - prezydent miasta. Zastępcą wójta był podwójci, burmistrza - wiceburmistrz, zaś prezydenta miasta - wiceprezydent. Na czele wydziału powiatowego stał starosta, który był jednocześnie organem administracji rządowej.

Zgodnie z ustaleniami ustawy scaleniowej, nadzór nad działalnością jednostek samorządu miał charakter dwojaki – samorządowy (sprawowany przez przełożonego gminy) i administracyjny (sprawowany przez ministra, wojewodę, komisje rewizyjne i izby obrachunkowe). Zgodnie z przepisami ustawy, część uchwał rad gminnych uzyskiwała moc prawną dopiero po zatwierdzeniu przez właściwą władzę nadzorczą. Takiego zatwierdzenia wymagały m.in. uchwały w sprawie: ustanowienia rodzaju i ilości stanowisk służbowych oraz wysokości przywiązanych do nich uposażeń; ustanowienia norm wynagrodzenia, względnie odszkodowania dla członków zarządu gminy oraz norm, dotyczących diet i kosztów podróży. Zatwierdzenia wymagały także uchwały w sprawie praw i obowiązków gminnych funkcjonariuszy (tzw. miejscowy statut służbowy). A także uchwały w sprawie ustanowienia przepisów o zaopatrzeniu emerytalnem dla zawodowych członków zarządu gminy oraz dla funkcjonariuszy gminnych, tudzież pozostałych po nich wdów i sierot.

Władze nadzorcze miały ponadto prawo rozwiązania organu stanowiącego i zarządzającego. Zgodnie bowiem z art. 69 ust. 1 ustawy scaleniowej „Właściwe władze mogą rozwiązać organ stanowiący i organ zarządzający związku samorządowego równocześnie albo też każdy z nich oddzielnie:

• jeżeli wskutek przekroczenia właściwości lub innego istotnego naruszenia obowiązujących przepisów albo statutów związku samorządowego dany organ ustrojowy naraża na szkodę interes publiczny;
• jeżeli wskutek bezczynności, bądź też nieudolnego lub niedbałego wykonywania ciążących na nim zadań organ ustrojowy naraża związek samorządowy na straty materjalne, bądź też powoduje w gospodarce samorządowej istotne nieprawidłowości;
• jeżeli organ ustrojowy dopuszcza się albo toleruje wśród swych członków publiczne wystąpienia, które uwłaczają powadze lub obniżają zaufanie, jakiem powinny cieszyć się organa administracji publicznej”.

Konstytucja kwietniowa

Uchwalona 23 kwietnia 1935 r. Ustawa Konstytucyjna, zwana potocznie Konstytucją kwietniową (Dz.U. z 1935 r. nr 30 poz. 227) również zawierała postanowienia odnoszące się do podstaw ustrojowych samorządu terytorialnego. Znalazły się one głównie w jej rozdziale X zatytułowanym „Administracja państwowa”, co już samo w sobie wskazywało, że podstawową rolą samorządu terytorialnego miało być wykonywanie zadań wyznaczanych przez administrację państwową. Jeszcze dobitniej wskazywała na to treść zawartych w rozdziale X przepisów. Zgodnie z art. 72 Konstytucji kwietniowej „Administrację państwową sprawuje: administracja rządowa, samorząd terytorjalny, samorząd gospodarczy”. Natomiast jej art. 73 stanowił, że „Dla celów administracji ogólnej Państwo będzie podzielone pod względem terytorjalnym na obszary administracyjne, a mianowicie województwa, powiaty oraz gminy miejskie i wiejskie”. Natomiast zgodnie z art. 75 Konstytucji kwietniowej „Stosownie do podziału Państwa na obszary administracyjne powołuje się do urzeczywistniania zadań administracji państwowej w zakresie potrzeb miejscowych samorząd wojewódzki, powiatowy i gminny. Samorządy mają prawo w zakresie, ustawą oznaczonym, wydawać dla swego obszaru normy obowiązujące pod warunkiem zatwierdzenia tych norm przez powołaną do tego władzę nadzorczą.” Przepis ten wskazywał także, że nadzór nad działalnością samorządu sprawuje rząd przez swoje organa lub przez organa samorządu wyższego stopnia.

Jednocześnie w Konstytucji kwietniowej nie znalazły się przepisy gwarantujące samodzielność finansową jednostek samorządu terytorialnego, czy określające – chociaż w najogólniejszy sposób – zasady wyłaniania ich organów.

Autonomia Śląska

Województwo śląskie było jedyną autonomiczną jednostką administracyjną II Rzeczypospolitej. Podstawą prawną jego funkcjonowania była uchwalona 15 lipca 1920 r. ustawa konstytucyjna zawierającą status ograniczony Województwa Śląskiego (Dz.U. 1920 r., nr 73 poz. 497). Autonomia Śląska istniała faktycznie w latach 1922 – 1939, chociaż jej formalne zniesienie nastąpiło dopiero ustawą konstytucyjną z 6 maja 1945 r. o zniesieniu statutu organicznego województwa śląskiego (DzU z 1945 r. nr 17, poz. 92).

Województwo śląskie posiadało własny parlament (Sejm Śląski) oraz własny skarb (Skarb Śląski). Organami wykonawczymi województwa był wojewoda powoływany przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Prezesa Rady Ministrów, a także 7-osobowa Rada Wojewódzka. W skład Rady Wojewódzkiej wchodziło 5 członków wybranych przez Sejm Śląski a także wojewoda i wicewojewoda.

Sejm Śląski pochodził z wyborów. Pierwsze, które miały miejsce 22 września 1922 r. odbyły się na podstawie ordynacji wyborczej do Sejmu RP. Kolejne (11 maja 1930 r.; 23 listopada 1930 r. ; 8 września 1935 r. ) odbywały się na podstawie ordynacji wyborczej uchwalonej przez Sejm Śląski.

Do ustawodawstwa Sejmu Śląskiego zastrzeżone były następujące sprawy:

• używanie języka polskiego i niemieckiego w służbie zewnętrznej wszystkich cywilnych władz i urzędów na obszarze województwa;
• ustrój śląskich władz administracyjnych, samorząd powiatowy i gminny oraz podział administracyjny województwa;
• sanitarne;
• organizacja policji i żandarmerii;
• policja budowlana, ogniowa, drogowa, utrzymywanie dróg lądowych;
• szkolnictwo ogólnokształcące i zawodowe;
• wyznaniowe z wyłączeniem tych związanych z polityką zagraniczną państwa (konkordat);
• zaopatrzenie ubogich oraz zwalczanie żebractwa i włóczęgostwa;
• związane z rolnictwem;
• związane z tzw. „ustawodawstwem wodnym” z wyłączeniem ustawodawstwa o sztucznych drogach wodnych;
• energia elektryczna;
• koleje drugo- i trzeciorzędne (lokalne) oraz komunikacja elektryczna i motorowa;
• zwalczanie lichwy.

Według statutu organicznego Prezydent Rzeczypospolitej miał prawo rozwiązać Sejm Śląski przed upływem kadencji oraz miał wyłączną kompetencję jego zwoływania (art. 21). Według statutu organicznego wszystkie sądy wydawały wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, a nadzór nad wszystkimi sądami zwyczajnymi przysługiwało Ministrowi Sprawiedliwości RP (art.37).

Źródło:

• Uchwała Sejmu z 20 lutego 1919 r. o powierzeniu Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzędu Naczelnika Państwa, opublikowana w Dzienniku Praw Państwa Polskiego z 1919 r. nr 19, poz. 226;
• Ustawa konstytucyjna z 15 lipca 1920 r. zawierającą status ograniczony Województwa Śląskiego (DzU z 1920 r., nr 73 poz. 497);
• Ustawa z 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (DzU z 1921 r. nr 44, poz. 267);
• Ustawa z 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorjalnego (DzU z 1933 r. nr 33, poz. 294);
• Ustawa Konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 r. (DzU z 1935 r. nr 30, poz. 227);
• Artur Warzecha „Samorząd Terytorialny w II RP ­ w drodze ku własnemu państwu”; PRACE NAUKOWE Akademii im. Jana Długosza w Częstochowie, wydanie specjalne, 2012 r.;
• www.wikipedia.org;
• http://eszkola.pl/wos/historia-samorzadu-terytorialnego-w-polsce-8047.html