Samorząd terytorialny jest lokalną wspólnotą społeczną uprawnioną do samodzielnego wykonywania administracji publicznej, wyposażoną w materialne środki realizacji powierzonych jej zadań.

Jest to struktura niezależna od aparatu państwowego, posiadająca własne organy przedstawicielskie i wykonawcze, uprawnione do stanowienia prawa miejscowego. Struktury te wykonują administrację publiczną, stąd państwo zachowuje uprawnienia nadzorcze wobec samorządu terytorialnego. Jednak skoro samorząd terytorialny wykonuje zadania administracji publicznej, może więc też korzystać ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej i działa na podstawie Konstytucji RP i ustaw, w pierwszym rzędzie na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 5).

W przytoczonym przepisie mowa jest o dwóch środkach nadzoru, a mianowicie o:

1. wstrzymaniu wykonania uchwały lub zarządzenia organu gminy,
2. stwierdzeniu przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Oba te środki zaliczane są do tzw. środków nadzorczych korygujących lub represyjnych. Należy odnotować również pogląd J. Zimmermanna (Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym., PiP 1991 r., nr 10, s. 45), który uważa, że wstrzymanie wykonania uchwały nie jest samodzielnym środkiem nadzoru.

Należy podkreślić, że w literaturze przedmiotu podnosi się, iż środek polegający na fakultatywnym wstrzymaniu przez organ nadzoru wykonania uchwały lub zarządzenia organu gminy, już w momencie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych aktów, rodzi duże ryzyko nadmiernego ograniczania samodzielności gminy. "Pozwala on mianowicie organowi nadzoru ingerować władczo w treść stanowionego przez samorząd terytorialny prawa miejscowego jeszcze przed dokładnym rozważeniem przez niego kwestii legalności tego aktu

Podkreślić należy, że działania organu nadzoru (wojewody) wobec samorządu terytorialnego są znacznie ograniczone z uwagi na zdecentralizowany charakter samorządu. Jego samodzielność jest gwarantowana konstytucyjnie (art. 165 Konstytucji RP) i podlega ochronie sądowej. Ograniczenie nadzoru przejawia się w ścisłej reglamentacji zarówno samych organów nadzorczych, jak i środków nadzorczych oraz ograniczeniu kryterium nadzoru wyłącznie do kryterium legalności.

Dokonując kontroli legalności (zgodności z prawem) danego aktu, organ nadzoru musi zatem ściśle trzymać się wyznaczonych mu ram nadzoru, każde bowiem ich przekroczenie kwalifikowane być musi jako naruszenie konstytucyjnie gwarantowanej zasady samodzielności samorządu terytorialnego. Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje organowi nadzoru kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały w przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym. To ostatnie a contrario wynika z treści art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje, że w razie nieistotnego naruszenia prawa orzeka się o wydaniu uchwały z naruszeniem prawa.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2017 r. II SA/Wa 585/17

Źródło: CBOSA