WSA w Rzeszowie uchylił kontrowersyjną uchwałę nadzorczą Kolegium RIO w Rzeszowie, stwierdzającą nieważność uchwały Rady Powiatu w sprawie zmiany uchwały budżetowej celem sfinansowania (w formie dotacji celowej) realizacji zadań Powiatu przez Związek Gmin Podkarpacka Komunikacja Samochodowa. Organ nadzorczy zakwestionował legalność uchwały zmieniającej uchwałę budżetową podnosząc przede wszystkim brak podstaw prawnych do przejęcia przez ZG PKS zadań Powiatu, ze względu na zapisy jego statutu, w szczególności postanowienia, które stanowiły, że utworzony związek realizuje zadania swoich członków, czyli gmin go tworzących. Ponadto uzasadniając podjętą uchwałę Kolegium RIO przytoczyło art. 64 ust. 1 i ust. 3 u.s.g., regulujące funkcjonowanie związków międzygminnych. W omawianej sprawie pojawiło się kilka wątków, o których szerzej poniżej.
RIO musi trzymać się swoich kompetencji
Sąd przypomniał o tym, że do ustawowych zadań RIO należy kontrola gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o RIO) tymczasem w przedmiotowej sprawie, kwestionując legalność przekazania ZG PKS dotacji celowej, na realizację zadań przewozowych Powiatu, Kolegium RIO oparło się przede wszystkim na ocenie postanowień statutu ZG PKS, poddając w dodatku w wątpliwość samą możliwość zawarcia porozumienia z Powiatem przez związek międzygminny. Tym samym więc w ocenie WSA Kolegium RIO skupiło się w istocie nie tyle na aspekcie związanym z gospodarką finansową Powiatu, lecz na kontroli legalności zawartego przez niego porozumienia, która pozostaje poza zakresem właściwości RIO. Wprawdzie Sąd nie stwierdził jednoznacznie, że kwestia legalności porozumienia nie pozostaje w jakimkolwiek związku z prowadzoną przez jednostkę samorządu terytorialnego gospodarką finansową, jednakże wskazał, że co do zasady nadzór na legalnością zawartego porozumienia sprawuje inny organ, wobec czego podważanie dokonanej przez niego pozytywnej oceny (w tym wypadku wojewodę) porozumienia nie znajduje uzasadnionych podstaw.
Porozumienia pomiędzy powiatem a związkiem międzygminnym nie wykluczają ani przepisy prawa, ani statut związku
Podstawą stanowiska organu nadzorczego w omawianej sprawie była analiza zapisów statutu ZG PKS, niemniej jednak w zaskarżonej uchwale nadzorczej przytoczono również regulacje u.s.g. – art. 64 ust. 1 i ust. 3, sugerujące, iż Kolegium RIO w ogóle kwestionuje możliwość zawarcia porozumienia pomiędzy powiatem, a związkiem gmin. Przekonanie to wzmocnił dodatkowo argument organu, odnoszący się do przywołanego przez stronę skarżącą na poparcie swojego stanowiska w sprawie wyroku NSA z 20 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2100/13, w ramach którego Kolegium sugerowało, że przekazanie zadań przez powiat związkowi gmin może dotyczyć tylko jednej linii komunikacyjnej, a nie całej jej sieci. Takie stanowisko organu jest w ocenie WSA w Rzeszowie niezrozumiałe, jako że zaprezentowany sposób różnicowania możliwych do przekazania zadań nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Poza tym nie koresponduje ono z głównym argumentem organu o niemożności przekazania zadań przez skarżący Powiat, z uwagi tylko na zapisy statutu związku.
WSA przypomniał – odnosząc się do regulacji art. 8 ust. 2a i ust. 3 oraz art. 64 ust. 5 ustawy gminnej – że zawieranie przez powiaty porozumień z gminami i przekazywanie im na tej podstawie zadań, łącznie z zapewnieniem finansowania ich realizacji, jest prawnie dopuszczalne i jako takie nie może być zasadnie kwestionowane. Przywołane wyżej regulacje nie zawierają w tym zakresie ograniczeń o charakterze przedmiotowym, na podstawie których można by było przyjmować, iż przekazanie może dotyczyć jedynie fragmentu zadania własnego, co sugerowało Kolegium RIO.
Z uwagi na to, że art. 64 ust. 5 u.s.g. nakazuje odpowiednie stosowanie do związków międzygminnych art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4 u.s.g., nie ulegało także według WSA wątpliwości to, że prawnie dopuszczalne jest zawieranie porozumień pomiędzy związkami gmin a powiatami. Tego typu porozumienia, stanowiące jedną z prawnych form działania administracji, znajdują odpowiednie umocowanie, wobec czego nie sposób kwestionować ich legalności.
W omawianej sprawie strony porozumienia, na podstawie którego podpisana została następnie stosowna umowa, tj. Powiat i ZG PKS, dokonały czynności, która była prawnie dopuszczalna. W ocenie Sądu powodem jej kwestionowania nie może być natomiast zapis statutu ZG PKS, zgodnie z którym związek ten realizuje zadania swoich członków. Postanowienie tego statutu nie określały bowiem według WSA w sposób wyczerpujący wszystkich zadań, do których realizacji związek jest uprawniony, na mocy obowiązujących przepisów, a tym samym nie wyłączały z ich zakresu zadań realizowanych na rzecz powiatów, na podstawie zawieranych z nimi porozumień oraz umów. Poza tym – jak podkreślił Sąd – zapisy statutu, ze swej istoty, mają charakter wewnętrzny, gdyż regulują przede wszystkim wzajemne relacje tworzących związek gmin, a tym samym nie mogą one prowadzić do wyłączenia stosowania powszechnie obowiązujących regulacji prawnych.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2020 r., I SA/Rz 915/19
Źródło: CBOSA