Zgodnie z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.
Z powyższego przepisu wynika, że zawiadomienie o zakończeniu budowy stosuje się do zakończenia budowy obiektów budowlanych, na budowę których wydano pozwolenie na budowę, o ile nie są to te przypadki, wymienione w art. 55 ust. 1, które wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Natomiast zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).
Z powyższego wynika, że celem przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, czyli ustanowienia przewidzianej w nim kary administracyjnej - jest sankcjonowanie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55. Chodzi więc o wymuszenie wywiązywania się przez inwestorów z obowiązków nałożonych na nich w tych przepisach. Oczywiście wypełnianie obowiązku zawiadamiania o zakończeniu budowy oraz składanie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego nie jest celem samym w sobie. Ma to służyć zapewnieniu realizacji nadzorczych zadań organów nadzoru budowlanego.
Podkreślić należy, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają ustawowej definicji terminu "przystąpienie do użytkowania", w związku z czym to, czy w danym przypadku nastąpiło przystąpienie do użytkowania, zależy od ustaleń dokonanych w konkretnej sprawie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego, co do zasady, przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., II OSK 1073/14; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., II OSK 1064/16, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przystąpienie do użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest zatem działaniem jednorazowym, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić więc do użytkowania można tylko raz, a późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie. Zatem przystępując do użytkowania tylko raz, gdy kolejne przystąpienia są już kontynuacją, spełnione są przesłanki do nałożenia kary (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2019 r., II SA/Kr 607/19, LEX nr 2727767). Przy tym wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślono, że nawet konieczność dokonania rozruchu urządzeń przed rozpoczęciem produkcji - nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku przed przystąpieniem do tego użytkowana (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. II SA/Kr 253/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 października 2017 r., sygn. II SA/Wr 151/17, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazane przepisy prawa budowlanego jasno precyzują skutki przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu lub jego części przed zawiadomieniem organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy bądź uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie uzależniając ich od powodów takiego działania, czy też istnienia lub braku istnienia po stronie inwestora winy. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania w przypadku stwierdzenia, że przystąpiono do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, nie pozostawiając w tej kwestii organowi żadnego uznania administracyjnego. Bez znaczenia pozostają pobudki, jakie inwestorowi w tej mierze kierowały.
Jak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 11 marca 2020 r., II SA/Gd 657/19, dla aktualizacji obowiązku z art. 54 ust. 1 p.b. istotny prawnie jest stan obowiązujący w dacie podejmowania decyzji umożliwiającej rozpoczęcie działań inwestycyjnych, i to on kształtuje uwarunkowania przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.
Źródło: CBOSA
