Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego.

Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić postawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem.

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między normą prawa materialnego, a sytuacją prawną danego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu wyznaczonej normami prawnymi, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione.

Generalna zasada postępowania administracyjnego, przewidziana w art. 28 k.p.a., może doznać z woli ustawodawcy pewnych ograniczeń w zakresie jej stosowania w ściśle określonych przypadkach - dotyczy to m.in. postępowania uregulowanego w ustawie - Prawo budowlane. I tak, w ustawie Prawo budowlane wprowadzono szereg szczególnych rozwiązań, z których wynikają takie odstępstwa od ogólnych reguł postępowania administracyjnego ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w ściśle określonym postępowaniu, objętym przepisami tejże ustawy, np. przez enumeratywne wyszczególnienie podmiotów mających przymiot strony w danym postępowaniu. Tak ustawodawca uczynił przykładowo w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane regulując status stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Podobnie ustawodawca postąpił w art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który obecnie stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości.

Wskazane przepisy Prawa budowlanego wprowadziły ograniczenie postanowień art. 28 k.p.a., tj. zawęziły krąg stron postępowania. A zatem, przepisy art. 28 ust. 2 i art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane są lex specialis wobec przepisu art. 28 k.p.a. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest uznanie, że w ściśle określonych postępowaniach został zakreślony przez ustawodawcę krąg stron w tych postępowaniach.

W przypadku postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego brak jest podobnego przepisu, a więc przepisu ustawy Prawo budowlane, który ograniczałby stosowanie art. 28 k.p.a.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r. II OSK 1366/16

Źródło: CBOSA